{"id":17693,"date":"2020-08-13T10:19:29","date_gmt":"2020-08-13T10:19:29","guid":{"rendered":"https:\/\/revistaidees.cat\/?p=17693"},"modified":"2020-08-16T12:03:14","modified_gmt":"2020-08-16T12:03:14","slug":"es-la-asimetria-una-panacea-para-mitigar-el-independentismo","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/revistaidees.cat\/es\/es-la-asimetria-una-panacea-para-mitigar-el-independentismo\/","title":{"rendered":"\u00bfEs la asimetr\u00eda una panacea para mitigar el independentismo?"},"content":{"rendered":"\n

\u00abCal, sense violentar res, deixar les coses en lliure asimetria:
edificis escalonats, volums desiguals, etc.<\/em>\u00bb<\/p>\n\n\n\n

Antoni Gaud\u00ed<\/p>\n\n\n\n


La discusi\u00f3n p\u00fablica medi\u00e1tica y la literatura acad\u00e9mica en los estados multinacionales ha dedicado mucha atenci\u00f3n a las demandas de las comunidades nacionales minoritarias, cuyo planteamiento y respuesta, oposici\u00f3n o resistencia a las mismas parece conducir a crisis pol\u00edticas y a una aparente inestabilidad cr\u00f3nica de dichos estados [1]<\/a>1 \u2014 Sobre los debates actuales en torno a asimetr\u00eda:\u00a0A.\u00a0Hombrado (2015). When asymmetry gets challenged: regional governments\u2019 reactions to asymmetrical empowerment in Canada and Spain,\u00a0Tesis Doctoral, UNED. P.\u00a0Popelier, &\u00a0Sahad\u017ei\u0107, M. (eds.) (2019). Constitutional Asymmetry in Multinational Federalism, Managing Multinationalism in Multi-tiered Systems. Cham: Palgrave Macmillan.\u00a0Sahad\u017ei\u0107, M. (2020). Asymmetry,\u00a0Multinationalism and Constitutional Law. Managing Legitimacy and Stability in Federalist States, Nueva York: Routledge.\n<\/span><\/span>. Con base en dicha literatura, la idea de asimetr\u00eda ha aparecido tambi\u00e9n de forma intermitente en el debate pol\u00edtico en Espa\u00f1a, como herramienta de acomodaci\u00f3n de diferentes sensibilidades e identidades nacionales y como opci\u00f3n institucional adecuada para gestionar demandas pol\u00edticas territoriales conflictivas y opuestas. Si bien los \u00faltimos a\u00f1os de eclosi\u00f3n de un independentismo dominado por la exigencia casi monotem\u00e1tica de la autodeterminaci\u00f3n han llevado a eclipsar cualquier debate sobre otras opciones alternativas de negociaci\u00f3n, los t\u00edmidos intentos de di\u00e1logo entre gobiernos que se vislumbran actualmente permiten y aconsejan volver a poner sobre la mesa del debate p\u00fablico la cuesti\u00f3n de la asimetr\u00eda como un instrumento v\u00e1lido de resoluci\u00f3n del conflicto secesionista mediante el acomodo de ciertas reivindicaciones de modo alternativo al representado por las tradicionales nociones de soberan\u00eda y autodeterminaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n

Introducci\u00f3n: el debate sobre la asimetr\u00eda<\/h5>\n\n\n\n

Tanto la defensa como la oposici\u00f3n a la asimetr\u00eda se han solido hacer en base a razones pragm\u00e1ticas (se defiende o se critica por suponer un aumento del poder de las elites subestatales que puede evitar o reducir la pulsi\u00f3n por la secesi\u00f3n o que puede mejorar o empeorar la legitimidad y estabilidad del Estado). Pero tambi\u00e9n encontramos defensas de la asimetr\u00eda basadas en justificaciones morales y de justicia, basadas en la idea de que aquella promueve diferentes concepciones del bien [2]<\/a>2 \u2014 Alain Gagnon (2001). \u201cThe Moral Foundations of Asymmetrical Federalism: A Normative Exploration of the Case of Quebec and Canada\u201d, en: Gagnon, A.G. & Tully, J. (eds.) Multinational Democracies. Nueva York: Cambridge University Press, 319\u2013337.\n<\/span><\/span>.<\/p>\n\n\n\n

En el contexto de este ejercicio colectivo de debate publicado como dossier especial en la Revista IDEES, y de acuerdo con nuestra condici\u00f3n de polit\u00f3logos estudiosos de los sistemas territoriales, aqu\u00ed nos proponemos reflexionar sobre la eficacia integradora y la viabilidad pol\u00edtica y t\u00e9cnica de la asimetr\u00eda, examinando sus modalidades y usos existentes m\u00e1s \u00fatiles o, por el contrario, aquellos m\u00e1s disfuncionales. Este ejercicio persigue dilucidar cu\u00e1les de ellas deber\u00edan promoverse, si alguna, y cu\u00e1les deber\u00edan evitarse en el caso de que eventualmente se pudieran articular iniciativas de reforma constitucional o institucional de nuestro modelo territorial. Nos centraremos por ello sobre todo en las cuestiones relativas a la eficacia en la gobernabilidad o la integraci\u00f3n del sistema espa\u00f1ol y m\u00e1s tangencialmente en las cuestiones de viabilidad pol\u00edtica y las perspectivas de ampliaci\u00f3n o reducci\u00f3n de la asimetr\u00eda existente. Dejamos a otros colegas m\u00e1s preparados para la tarea la cuesti\u00f3n de si est\u00e1 justificado o no tratar de forma diferente a las diferentes unidades integrantes, como cuesti\u00f3n normativa que no puede ser abordada aqu\u00ed.<\/p>\n\n\n\n

La necesaria reflexi\u00f3n sobre la asimetr\u00eda exige primeramente revisar una concepci\u00f3n generalizada que existe de la misma como un elemento institucional un\u00edvoco para sustituirla por una visi\u00f3n y atenci\u00f3n matizada a sus m\u00faltiples dimensiones y aristas, ya que la asimetr\u00eda puede ser aprobada y ejercida por diferentes v\u00edas, sobre diferentes \u00e1mbitos de acci\u00f3n p\u00fablica y con intensidades diferentes. S\u00f3lo siendo consciente de ello pueden ofrecerse argumentos matizados y ajustados sobre las consecuencias, ventajas, inconvenientes y dilemas que conllevan las diferentes formas en las que se materializa la asimetr\u00eda. En el fondo, se trata de proponer soluciones de equilibro que, de una parte, satisfagan las demandas de reconocimiento, autonom\u00eda y poder compartido de los territorios que se autodefinen como naciones minoritarias, y al mismo tiempo resulten aceptables para la mayor\u00eda en Espa\u00f1a.<\/p>\n\n\n\n

Como es sabido, Espa\u00f1a ha experimentado con diferentes tipos de asimetr\u00edas con un cierto \u00e9xito, habiendo sido \u00fatiles para hacer frente a algunos problemas de integraci\u00f3n, aunque tambi\u00e9n han sido, por su propia naturaleza, insuficientes para hacer frente a algunos problemas pol\u00edticos generados en el sistema por la existencia de partidos pol\u00edticos nacionalistas gobernantes que buscan un reconocimiento especial y mayor poder para sus territorios en algunas comunidades aut\u00f3nomas (en adelante CCAA), provocando una reacci\u00f3n de las restantes CCAA que tratan de alcanzar a las dem\u00e1s y aumentar su poder tambi\u00e9n. Esto ha producido una conocida din\u00e1mica de asimetr\u00eda que conduce a la simetr\u00eda y de nuevo a la asimetr\u00eda y que parece no tener fin [3]<\/a>3 \u2014 Sobre la asimetr\u00eda en Espa\u00f1a y sus din\u00e1micas e instituciones puede verse, entre otras muchas contribuciones, Seijas Villadangos, E. (2013). \u201cAsymmetry as an Element of Federalism: A Theoretical Speculation Fifty Years Later\u2014Readdress the Spanish Case\u201d, en Alberto L\u00f3pez Basaguren y Leire Escajedo eds. The Ways of Federalism in Western Countries and the Horizons of Territorial Autonomy in Spain: Volume II, Berlin: Springer, 679-690. Miguel, Josu de (2016). \u201cEl federalismo asim\u00e9trico\u201d, Cuadernos de Alzate, 48-49, 59-70. Bossacoma, P. & Sanjaume, M (2019). \u201cAsymmetry as a Device for Equal Recognition and Reasonable Accommodation of Majority and Minority Nations. A Country Study on Constitutional Asymmetry in Spain\u201d. En: Popelier, P. & Sahad\u017ei\u0107, M. (eds.) Constitutional Asymmetry in Multinational Federalism, Managing Multinationalism in Multi-tiered Systems. Cham: Palgrave Macmillan, 429\u2013460.\n<\/span><\/span>.<\/p>\n\n\n\n

Aunque las asimetr\u00edas son de alguna manera un rasgo estructural del sistema, el Estado auton\u00f3mico espa\u00f1ol se ha configurado, en la constituci\u00f3n espa\u00f1ola, los estatutos y por la praxis pol\u00edtica posterior, como b\u00e1sicamente homog\u00e9neo o sim\u00e9trico, con el \u00fanico l\u00edmite de los \u00abhechos diferenciales\u00bb protegidos constitucionalmente. Para muchos, por tanto, las diversidades socioculturales y econ\u00f3micas que requieren protecci\u00f3n ya est\u00e1n razonablemente protegidas por las asimetr\u00edas constitucionalmente protegidas y por la plena eficacia de los estatutos de autonom\u00eda. La Constituci\u00f3n espa\u00f1ola, seg\u00fan esta visi\u00f3n, habr\u00eda permitido un espacio para el reconocimiento y la protecci\u00f3n de la diversidad y a la vez la igualdad b\u00e1sica de los ciudadanos, pero tambi\u00e9n impondr\u00eda ciertos l\u00edmites \u2013como los principios constitucionales b\u00e1sicos de unidad, igualdad y solidaridad y la propia din\u00e1mica pol\u00edtica\u2013 al grado de asimetr\u00eda alcanzable.<\/p>\n\n\n\n

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Los partidarios de la asimetr\u00eda se han visto habitualmente confrontados por la presencia de una fuerte ideolog\u00eda de la igualdad y un constitucionalismo racional-democr\u00e1tico entre la mayor\u00eda de las otras Comunidades Aut\u00f3nomas y ciudadanos <\/p><\/blockquote>\n<\/div>\n\n\n\n

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Los partidarios de un federalismo plurinacional que aboga por la asimetr\u00eda como componente esencial del modelo y que usualmente recurre a la historia y la identidad como justificaci\u00f3n para obtener m\u00e1s poder, recursos o reconocimiento simb\u00f3lico, se han visto habitualmente confrontados por la presencia de una fuerte ideolog\u00eda de la igualdad y un constitucionalismo racional-democr\u00e1tico entre la mayor\u00eda de las otras CCAA y ciudadanos. Por ejemplo, el razonamiento de que la historia otorga un derecho especial para disfrutar de mayores niveles de poder o recursos ha sido, sin embargo, criticado en su mayor parte por la mayor\u00eda de los pol\u00edticos y acad\u00e9micos en el resto de Espa\u00f1a e incluso dentro de Catalu\u00f1a. Dado que todas las CCAA tienen su propia historia \u2013a veces m\u00e1s larga que la de las denominadas nacionalidades hist\u00f3ricas\u2013, se argumenta, no es razonable derivar m\u00e1s consecuencias que las que la constituci\u00f3n ya deriva de la historia y la cultura con las salvaguardias asim\u00e9tricas existentes. En otros casos, el argumento de que la existencia de un mayor sentimiento o identidad autonomista justifica el derecho a m\u00e1s poderes, ha sido cuestionado al considerar que esta justificaci\u00f3n es al menos tan leg\u00edtima en t\u00e9rminos normativos como la racional-democr\u00e1tica derivada del hecho de que los representantes de cualquier otra regi\u00f3n, incluso con un sentimiento menos autonomista o regionalista, pueden creer que es apropiado asumir la misma cantidad de poderes. <\/p>\n<\/div>\n<\/div>\n\n\n\n

En todo caso, la Constituci\u00f3n Espa\u00f1ola permit\u00eda la creaci\u00f3n tanto de un sistema sim\u00e9trico como de uno asim\u00e9trico. Tal potencial asim\u00e9trico de la Constituci\u00f3n y, por tanto, potencial de acomodaci\u00f3n de la diversidad, no ha sido aprovechado seg\u00fan muchos, y al generar muchas expectativas en las nacionalidades catalana y vasca, su abandono llev\u00f3 a una mayor frustraci\u00f3n [4]<\/a>4 \u2014 Sobre las potencialidades asim\u00e9tricas no actualizadas de la Constituci\u00f3n espa\u00f1ola v\u00e9ase Cruz Villal\u00f3n, P. (2018). \u201cEl fiasco de las nacionalidades\u201d, EL PA\u00cdS, 23-01-2018. Bossacoma, P. & Sanjaume, M. 2019. Ob. Cit. 429\u2013460.\n<\/span><\/span>.<\/p>\n\n\n\n

Para otros, el problema es que un sistema basado en desigualdades de jure<\/em>, sin mecanismos integradores compensatorios, crea problemas de cohesi\u00f3n social y de gobernabilidad, generando privilegios y resentimientos e impidiendo una deseable equivalencia o uniformidad b\u00e1sica de las condiciones de vida de los ciudadanos, principio pol\u00edtico impl\u00edcito en la Constituci\u00f3n espa\u00f1ola todav\u00eda muy valorado por la ciudadan\u00eda.<\/p>\n\n\n\n

Tras este breve repaso de estos debates sobre la asimetr\u00eda, este art\u00edculo propone y define varios tipos de asimetr\u00eda para entender mejor el potencial y consecuencias de algunas medidas que se proponen habitualmente en la discusi\u00f3n p\u00fablica sobre la asimetr\u00eda como instrumento de acomodaci\u00f3n de la diversidad o el conflicto.<\/p>\n\n\n\n

Tipos de asimetr\u00eda: contenidos, potencialidades y consecuencias<\/h5>\n\n\n\n

Podr\u00edamos definir la asimetr\u00eda como cualquier tratamiento diferencial o poder o posici\u00f3n especial de una unidad en un sistema federativo o descentralizado basado en la constituci\u00f3n o en la pr\u00e1ctica. Lo m\u00e1s frecuente es que esta asimetr\u00eda se manifieste en competencias, derechos, deberes, pol\u00edticas p\u00fablicas, regulaciones fiscales o financieras, o en una representaci\u00f3n especial en el nivel central, el tratamiento bilateral de algunos asuntos regionales o en la aplicaci\u00f3n excepcional o especial de pol\u00edticas p\u00fablicas o programas nacionales [5]<\/a>5 \u2014 Sobre las definiciones y ejemplos de asimetr\u00eda en diferentes pa\u00edses federales puede verse R. Agranoff, ed. (1999). Accommodating Diversity: Asymmetry in Federal States, Nomos, Baden-Baden. R. L. Watts, \u201cA Comparative Perspective on Asymmetry in Federations\u201d, Asymmetry Series 2005(4), IIGR, Queen\u2019s University. J. McGarry (2007). \u201cAsymmetry in Federations, Federacies and Unitary States\u201d. Ethnopolitics, 6, 105\u2013116. P. Popelier, & Sahad\u017ei\u0107, M. (eds.) 2019. Constitutional Asymmetry in Multinational Federalism, Managing Multinationalism in Multi-tiered Systems. Cham: Palgrave Macmillan. Sahad\u017ei\u0107, M (2020). Asymmetry, Multinationalism and Constitutional Law. Managing Legitimacy and Stability in Federalist States, Nueva York: Routledge.\n<\/span><\/span>.<\/p>\n\n\n\n

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El potencial asim\u00e9trico de la Constituci\u00f3n y, por tanto, potencial de acomodaci\u00f3n de la diversidad no ha sido aprovechado, y al generar muchas expectativas en las nacionalidades catalana y vasca, su abandono llev\u00f3 a una mayor frustraci\u00f3n <\/p><\/blockquote>\n<\/div>\n\n\n\n

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En concreto, podr\u00edamos se\u00f1alar al menos tres criterios clasificatorios que permiten comprender varias categor\u00edas de asimetr\u00edas con implicaciones muy diversas. En primer lugar, en funci\u00f3n de los diferentes contenidos o dimensiones de la autoridad sobre los que se aplica la simetr\u00eda, pueden distinguirse cuatro esferas de asimetr\u00eda: institucional (referida a diferencias en la posici\u00f3n legal-constitucional de una regi\u00f3n, su estructura de gobierno, su capacidad legislativa y poderes de veto; as\u00ed como reglas espec\u00edficas para su representaci\u00f3n o participaci\u00f3n en instituciones centrales y mecanismos de relaci\u00f3n intergubernamental diferenciados); competencial; fiscal; y simb\u00f3lica [6]<\/a>6 \u2014 A. Hombrado (2011). \u201cLearning to Catch the Wave? Regional Demands for Constitutional Change in Contexts of Asymmetrical Arrangements\u201d. Regional & Federal Studies, 21, 479\u2013501.\n<\/span><\/span>. <\/p>\n\n\n\n

En segundo lugar, el criterio temporal se refiere a la duraci\u00f3n de la asimetr\u00eda y permite distinguir entre asimetr\u00edas de car\u00e1cter permanente y asimetr\u00edas provisionales o transitorias (que producen, por ejemplo, una descentralizaci\u00f3n de varias velocidades), seg\u00fan su vigencia en el tiempo sea ilimitada o limitada, respectivamente. <\/p>\n<\/div>\n<\/div>\n\n\n\n

Un tercer criterio, que podemos denominar de disponibilidad o acceso, permite distinguir entre asimetr\u00edas duras o por dise\u00f1o y asimetr\u00edas blandas o por elecci\u00f3n, en funci\u00f3n de que hayan sido conferidas exclusivamente a algunas unidades subestatales o est\u00e9n abiertas a ser ejercidas por todas las unidades integrantes que as\u00ed lo deseen [7]<\/a>7 \u2014 Para algunas de estas distinciones v\u00e9ase el debate canadiense, por ejemplo, David Milne, \u201cAsymmetry in Canada: Past and Present\u201d, Asymmetry Series 2005 (1) IIGR, Queen\u2019s University, 2005. Jennifer Smith, \u201cThe Case for Asymmetry in Canadian Federalism\u201d, Asymmetry Series 2005 (6), IIGR, Queen\u2019s University. 2005.\n<\/span><\/span>.<\/p>\n\n\n\n

Bas\u00e1ndonos en algunos de estos criterios, en la tabla siguiente se presenta una distinci\u00f3n cu\u00e1druple de los arreglos institucionales que suelen calificarse como asimetr\u00eda.<\/p>\n\n\n\n

Tabla 1. Tipos de asimetr\u00edas<\/h5>\n\n\n\n
\"\"<\/figure>\n\n\n\n

Los sistemas federales con asimetr\u00edas como Espa\u00f1a muestran diferentes combinaciones de algunos o todos estos tipos de tratamiento o posici\u00f3n diferencial. Nuestra hip\u00f3tesis es que el tipo y el contenido de esas asimetr\u00edas conducen a diferentes din\u00e1micas pol\u00edticas y grados de dificultad en el dise\u00f1o institucional y a diferentes grados de viabilidad pol\u00edtica, por la diferente aceptaci\u00f3n p\u00fablica de estos tipos en las diferentes unidades territoriales. Asimismo, los diferentes tipos de asimetr\u00edas pueden producir diferentes grados de eficacia integradora, eficiencia de las pol\u00edticas p\u00fablicas, cohesi\u00f3n social y equidad.<\/p>\n\n\n\n

El an\u00e1lisis tanto de la experiencia espa\u00f1ola como de la experiencia comparada de otros pa\u00edses sugiere, por ejemplo, una mayor eficacia y dificultad de implantaci\u00f3n de los tipos de asimetr\u00eda duros y permanentes frente a los blandos y provisionales, as\u00ed como una mayor tolerancia hacia mecanismos de asimetr\u00eda blanda y\/o de car\u00e1cter transitorio y una mayor aversi\u00f3n hacia mecanismos de asimetr\u00eda dura y\/o de car\u00e1cter permanente.<\/p>\n\n\n\n

Algunas propuestas para el debate<\/h5>\n\n\n\n

Teniendo en cuenta las anteriores categor\u00edas, a continuaci\u00f3n planteamos algunas asimetr\u00edas ya ensayadas o reivindicadas en diferentes pa\u00edses y que pueden explorarse en el nuestro, con una breve reflexi\u00f3n sobre su contenido y viabilidad pol\u00edtica y constitucional actual en Espa\u00f1a. Podemos agrupar los instrumentos y estrategias institucionales asim\u00e9tricas en funci\u00f3n de las tres dimensiones t\u00edpicas que ata\u00f1en: el autogobierno, el gobierno compartido y el reconocimiento simb\u00f3lico de la diversidad.<\/p>\n\n\n\n

Asimetr\u00edas en las competencias de autogobierno<\/h5>\n\n\n\n

En algunos pa\u00edses se han establecido mecanismos que permiten a algunas unidades ejercer sus competencias concurrentes y compartidas de manera diferenciada, en algunos casos competencias que usualmente se ejercen por parte del poder central, como la seguridad social.<\/p>\n\n\n\n