Afrontar un tema complejo, y la crisis secesionista catalana lo es, no necesariamente implica estar en disposici\u00f3n de ofrecer una soluci\u00f3n. El asesor o el abogado de parte ha de dar una soluci\u00f3n jur\u00eddica cuando se le plantea la consulta, el jurista no siempre est\u00e1 en condiciones de poder hacerlo. Por ello, la humildad intelectual y el realismo parecen actitudes adecuadas para abordar los problemas sociales y para que las reflexiones no queden en recomendaciones tan brillantes como ineficaces o en meras construcciones ideol\u00f3gicas. Nos parece que m\u00e1s importante que ofrecer propuestas constitucionales es enjuiciar las planteadas a la luz de la experiencia constitucional propia y comparada (comparable) y ver su efectividad para pacificar el conflicto. De entrada, una cosa parece cierta: si no se acierta en el diagn\u00f3stico, las respuestas que se den, seguramente bienintencionadas, no se ajustar\u00e1n a la realidad sobre la que pretenden incidir. Por ello, partiremos, de forma somera, de lo que ha ocurrido, para a continuaci\u00f3n valorar qu\u00e9 propuestas se han efectuado y, por \u00faltimo, esbozar algunas pautas alternativas. <\/p>\n\n\n\n
El discurso predominante atribuye la crisis secesionista a causas relacionadas con el (mal) estado del autogobierno catal\u00e1n que se vincula a una regresi\u00f3n democr\u00e1tica, sobre todo debido a la sentencia del Estatuto de 2010. En palabras de la Resoluci\u00f3n 5\/X, aprobada por el Parlamento catal\u00e1n en enero de 2012: \u00abEn los \u00faltimos a\u00f1os, en la v\u00eda de la profundizaci\u00f3n democr\u00e1tica, una mayor\u00eda de las fuerzas pol\u00edticas y sociales catalanas han impulsado medidas de transformaci\u00f3n del marco pol\u00edtico y jur\u00eddico. La m\u00e1s reciente se concret\u00f3 en el proceso de reforma del Estatuto de autonom\u00eda de Catalu\u00f1a iniciado por el Parlamento en el a\u00f1o 2005. Las dificultades y negativas por parte de las instituciones del Estado espa\u00f1ol, entre las que cabe destacar la Sentencia del Tribunal Constitucional 31\/2010, suponen un rechazo radical de la evoluci\u00f3n democr\u00e1tica de las voluntades colectivas del pueblo catal\u00e1n dentro del Estado espa\u00f1ol y crean las bases para una involuci\u00f3n en el autogobierno, que hoy se expresa con total claridad en los aspectos pol\u00edticos, competenciales, financieros, sociales, culturales y ling\u00fc\u00edsticos\u00bb. La desactivaci\u00f3n de parte de las opciones fundamentales del Estatuto habr\u00eda frustrado las aspiraciones de mayor autonom\u00eda y de una posici\u00f3n singular de Catalu\u00f1a, poniendo en crisis el mismo pacto constitucional [1]<\/a>1 \u2014 Javier P\u00e9rez Royo, \u201cLa STC 31\/2010 y la contribuci\u00f3n de la jurisprudencia constitucional en la configuraci\u00f3n de un Estado compuesto en Espa\u00f1a\u201d, Revista Catalana de Dret P\u00fablic, n\u00fam. 43, 2011.\n<\/span><\/span>. El Tribunal Constitucional, al revocar algunos contenidos de una Norma adoptada por dos instituciones representativas, el Parlamento catal\u00e1n y las Cortes Generales, y ratificada en refer\u00e9ndum, habr\u00eda menospreciado el principio democr\u00e1tico. Ante este agravio, el pueblo catal\u00e1n habr\u00eda reaccionado con la gran manifestaci\u00f3n del 11 de setiembre de 2012, que marca el inicio del proceso. <\/p>\n\n\n\n Recordar lo que pasaba en Catalu\u00f1a y en Espa\u00f1a en el per\u00edodo 2010-2012 proporciona claves sobre el car\u00e1cter reductor de la tesis sobre el v\u00ednculo originario entre la sentencia del Estatuto y el proceso independentista<\/p><\/blockquote>\n<\/div>\n\n\n\n Una mirada atenta a los hechos, circunstancias y tiempos permite poner en cuesti\u00f3n dicha tesis. De entrada, ciertos hechos matizan y ponen en perspectiva lo resumido en el p\u00e1rrafo anterior. As\u00ed, el Estatuto de 2006 es el primero que no alcanza en las Cortes el consenso de las dos grandes fuerzas pol\u00edticas, lo que hab\u00eda sido regla un\u00e1nime hasta entonces, dado el car\u00e1cter sustancialmente constitucional de un estatuto de autonom\u00eda. Ello est\u00e1 en la base del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el primer grupo de la oposici\u00f3n, que no hab\u00eda participado del consenso para la aprobaci\u00f3n del mismo. Adem\u00e1s, la participaci\u00f3n en el refer\u00e9ndum de 17 de junio de 2006 se qued\u00f3 en un 48.85 % (con un 73.9 % de votos afirmativos), en contraste con el 59.7 % de los catalanes que votaron el Estatuto de 1979 (y el 88.6 % de s\u00edes). Algunos de los que se opusieron al Estatuto se convirtieron luego en ac\u00e9rrimos defensores (ERC). Estos datos dan cuenta del escaso entusiasmo y apoyo popular del texto, de su origen tacticista y de la utilizaci\u00f3n de la sentencia por parte del nacionalismo catal\u00e1n. <\/p>\n<\/div>\n<\/div>\n\n\n\n M\u00e1s importante es responder a la pregunta de por qu\u00e9 una sentencia \u201ccontra\u201d el Estatuto de junio de 2010 provoca el surgimiento de un proceso independentista con efectos retardados, ya que se suele coincidir en situar su inicio en septiembre de 2012 (sin perjuicio de acciones minoritarias anteriores a la sentencia, como las consultas independentistas en algunos municipios). Recordar qu\u00e9 ocurr\u00eda en Catalu\u00f1a y en toda Espa\u00f1a en este periodo de m\u00e1s de dos a\u00f1os proporciona claves sobre el car\u00e1cter reductivo de la tesis acerca del v\u00ednculo originario entre la sentencia del Estatuto y el proceso independentista. En las elecciones al Parlament de 28 de noviembre de 2010, vuelve al poder Converg\u00e8ncia i Uni\u00f3, liderada por Artur Mas, que, en ausencia de mayor\u00eda, se apoya en los diputados del PP. En este periodo las encuestas no muestran un crecimiento notable en el apoyo social al independentismo (en octubre de 2010, tras la sentencia, estaba en el 25.2%; en 2011 alcanza el 30.3% en diciembre y en 2012 est\u00e1 en el 34% en junio y en el 44.3% en octubre, tras la manifestaci\u00f3n, ver CEO). Mientras, el gobierno catal\u00e1n tiene que lidiar con la crisis econ\u00f3mico-financiera, cuyos efectos eran graves en \u00e1reas de competencia auton\u00f3mica: sanidad, educaci\u00f3n, asistencia social o funci\u00f3n p\u00fablica. Ello llev\u00f3 a enfrentamientos de colectivos con el que se identific\u00f3 como gobierno de los \u201crecortes\u201d en prestaciones sociales. El momento \u00e1lgido lo constituye el bloqueo de la sede del Parlament que oblig\u00f3 a Mas a salir del mismo en helic\u00f3ptero (17 de junio 2011). A esta crisis se a\u00f1ade la crisis institucional derivada de los casos de corrupci\u00f3n pol\u00edtica que afectaban a Converg\u00e8ncia y al expresidente Pujol y su familia. <\/p>\n\n\n\n De entonces data la campa\u00f1a, desde \u00e1mbitos cercanos al poder, de culpabilizar a Espa\u00f1a de las consecuencias de la crisis: una insuficiente financiaci\u00f3n de Catalu\u00f1a imped\u00eda hacer frente a la misma (el \u201cEspa\u00f1a ens roba\u201d, que evoca el \u201cRoma ladrona\u201d de la Lega). Es tambi\u00e9n el origen de la demanda de un \u201cpacto fiscal\u201d, similar al r\u00e9gimen de concierto del Pa\u00eds Vasco. Se instal\u00f3 el debate de las balanzas fiscales, en que se advert\u00eda de que Catalu\u00f1a aportaba m\u00e1s de lo que recib\u00eda a la solidaridad interterritorial. Por ello se transmite la consigna \u201cmejor solos\u201d (m\u00e1s recursos, mejor gesti\u00f3n). Estas demandas subrayan los aspectos socio-econ\u00f3micos, en lugar de la identidad cultural o ling\u00fc\u00edstica, como hab\u00eda sido habitual en el nacionalismo catal\u00e1n a lo largo del siglo XX. Ello supondr\u00e1 ampliar los apoyos sociales a la independencia, en un momento de grave crisis econ\u00f3mica, y extenderlos a parte de la poblaci\u00f3n castellano-hablante, b\u00e1sicamente radicada en el cintur\u00f3n de Barcelona. Frente a la creciente tensi\u00f3n, el nuevo gobierno de Mariano Rajoy, de forma inh\u00e1bil, se limit\u00f3 a alegar la gravedad de la crisis para negarse siquiera a discutir con el gobierno catal\u00e1n sobre la reivindicaci\u00f3n de mayores recursos (oto\u00f1o 2012), sin tomarse en serio el desaf\u00edo independentista. Confiaba en que, superada la crisis, la situaci\u00f3n volver\u00eda a la normalidad. <\/p>\n\n\n\n El independentismo supo catalizar un amplio descontento social en la poblaci\u00f3n: el proceso independentista supone la respuesta populista que se da en Catalu\u00f1a a las crisis econ\u00f3mica y pol\u00edtica<\/p><\/blockquote>\n<\/div>\n\n\n\n Sin negar la relevancia de la sentencia en la movilizaci\u00f3n del mundo independentista, lo determinante es que supo catalizar un amplio descontento social en la poblaci\u00f3n, desviando la atenci\u00f3n de la propia responsabilidad en la gesti\u00f3n de la crisis. La causa principal de dicho descontento, a nuestro juicio, eran las crisis econ\u00f3mica y pol\u00edtica. El proceso independentista supone la respuesta populista que se da en Catalu\u00f1a a dichas crisis. Las graves crisis de finales de la d\u00e9cada de 2000 propiciaron el auge de populismos de distinto tipo en muchos pa\u00edses occidentales, que nacen del descontento con la democracia constitucional y representativa y acaban erosionando la misma democracia [2]<\/a>2 \u2014 Tom Ginsburg y Aziz Z. Hug, How to save a constitutional democracy, University Chicago Press, 2018.\n<\/span><\/span>.<\/p>\n<\/div>\n<\/div>\n\n\n\n Con caracteres propios, el proceso catal\u00e1n comparte rasgos fundamentales con ellos: adopta posiciones antiinstitucionales desde la emoci\u00f3n, particularmente contra los \u00f3rganos judiciales (el Tribunal Constitucional), hay protagonismo en la calle de organizaciones sociales independentistas (ANC, Omnium); provoca el surgimiento de liderazgos fuertes que lo impulsan (Mas), utilizando toda la estructura del poder de la Generalitat y los medios de comunicaci\u00f3n a su servicio para movilizar a la ciudadan\u00eda; identifica un enemigo como culpable de la crisis (Espa\u00f1a); invoca la expresi\u00f3n directa de la voluntad popular frente a la democracia representativa (el refer\u00e9ndum) y, ante la imposibilidad jur\u00eddica de organizar un refer\u00e9ndum, reviste las elecciones al Parlament de car\u00e1cter plebiscitario (en 2012 a favor o no de la consulta; en 2015, de la independencia). En definitiva, promueve una concepci\u00f3n de la democracia revolucionaria o decisional frente a la democracia constitucional, reduciendo la democracia a la expresi\u00f3n de la voluntad de la mayor\u00eda, a la vez que la desvincula del Estado de Derecho, contraponiendo voluntad popular y resoluciones judiciales [3]<\/a>3 \u2014 Carlos Closa, \u201cA Critique of the theory of democratic secession\u201d, en Closa, C., Margiotta, C. y Martinico, G. (eds), Between democracy and law. The amorality of secession, Routledge, 2020.\n<\/span><\/span>.<\/p>\n\n\n\n Lo ocurrido a partir de entonces es conocido. Tiene lugar una escalada insurreccional que llega a su z\u00e9nit en septiembre y octubre de 2017 con la aprobaci\u00f3n de las dos leyes de desconexi\u00f3n o rupturistas respecto al sistema constitucional y que arrollan los derechos de la oposici\u00f3n, se celebra un refer\u00e9ndum ilegal sin garant\u00edas con movilizaci\u00f3n del mundo independentista (43% de participaci\u00f3n, seg\u00fan los datos de sus promotores) y culmina con una declaraci\u00f3n de independencia, el 27 de octubre, y, como respuesta, la aplicaci\u00f3n inmediata del art. 155 CE. A pesar de la torpe actuaci\u00f3n del gobierno central, la profunda herida emocional para muchos catalanes que suponen las cargas policiales y un cierto descr\u00e9dito en el exterior del Espa\u00f1a, el proceso fracasa: discurso del Rey, retirada masiva de ahorros y traslado de sedes de empresas, dos grandes manifestaciones antiindependentistas en Barcelona y ning\u00fan reconocimiento internacional. El esperado \u201cMaidan\u201d independentista no se produce. <\/p>\n\n\n\n La sociedad catalana sigue dividida en relaci\u00f3n con la cuesti\u00f3n de la independencia y la forma de Estado, aunque el realismo y el posibilismo se van imponiendo: se asume la inviabilidad de la independencia al no darse una mayor\u00eda social suficiente en la poblaci\u00f3n catalana. La crisis del coronavirus ha puesto en el primer plano otras prioridades m\u00e1s acuciantes y ha alterado la agenda pol\u00edtica<\/p><\/blockquote>\n<\/div>\n\n\n\n Desde entonces ha habido una cierta distensi\u00f3n, aunque siga la ret\u00f3rica inflamada y se hayan producido momentos de grave violencia callejera. A ello contribuyen varios factores. Pol\u00edticamente, el cambio de gobierno en Madrid tras la moci\u00f3n de censura, con el apoyo de todos los grupos independentistas, y ciertas promesas de negociaci\u00f3n bilateral. La crisis del coronavirus ha puesto en el primer plano otras prioridades m\u00e1s acuciantes y ha alterado la agenda pol\u00edtica dejando aparcada la cuesti\u00f3n catalana, a la espera de la celebraci\u00f3n de elecciones, las cuartas desde 2012. Jur\u00eddicamente, el nuevo gobierno catal\u00e1n que surgi\u00f3 de las elecciones de diciembre de 2017 y la renovada mayor\u00eda independentista en el Parlament, apenas se han atrevido a traspasar las l\u00edneas rojas del ordenamiento, sabedores de las consecuencias penales. Ello coincide, desde el punto de vista sociol\u00f3gico, seg\u00fan los datos del CEO de 31 de julio de 2020, con una ca\u00edda de la opci\u00f3n pro independencia (en caso de refer\u00e9ndum y pregunta binaria), que est\u00e1 en el punto m\u00e1s bajo desde 2012 (42% de los catalanes, frente al 50.5% de contrarios; la m\u00e1s alta posici\u00f3n pro independencia se alcanz\u00f3 en octubre 2017, coincidiendo con el momento \u00e1lgido de la crisis: 48.7% y abril 2018: 48%). Al mismo tiempo, al preguntar por las distintas opciones posibles de organizaci\u00f3n del Estado, un 33.9% de los catalanes se muestra partidario de la creaci\u00f3n de un Estado independiente (frente al 35.5% de la encuesta anterior), la m\u00e1s baja desde 2012, un 29.6% de que Catalu\u00f1a sea una Comunidad Aut\u00f3noma en el Estado de las autonom\u00edas (frente al 26.8% anterior, y la m\u00e1s alta desde 2014), a los que se suma un 6.8% que optan por Catalu\u00f1a como regi\u00f3n de Espa\u00f1a, y un 22.9% en favor de un Estado federal (frente al 23.9% anterior). Se puede concluir que la sociedad catalana sigue dividida en relaci\u00f3n con la cuesti\u00f3n de la independencia y la forma de Estado, aunque el realismo y el posibilismo se van imponiendo: se asume la inviabilidad de la independencia al no darse una mayor\u00eda social suficiente en la poblaci\u00f3n catalana. Adem\u00e1s, se carece de apoyo internacional (particularmente dentro de la UE). <\/p>\n<\/div>\n<\/div>\n\n\n\n El diagn\u00f3stico que se haga de las causas que han llevado a la crisis, determinar\u00e1 las propuestas de salida pol\u00edtica y constitucional. Si se considera que lo sucedido tiene que ver con d\u00e9ficits del autogobierno (competencial, financiero) y con el no reconocimiento de la posici\u00f3n singular de Catalu\u00f1a en Espa\u00f1a y del derecho a decidir, las salidas a explorar tender\u00e1n a corregir esta deriva, en parte debida al mismo sistema constitucional, en parte decantada por el desarrollo del Estado auton\u00f3mico. En este caso, las reformas constitucionales y la celebraci\u00f3n de un refer\u00e9ndum (aunque no sea sobre la independencia) pasar\u00e1n a primer plano. Si, en cambio, se considera que la crisis es fruto de sentimientos de agravio avivados desde el poder y sus antenas c\u00edvicas y medi\u00e1ticas durante una grave crisis, las respuestas ser\u00e1n m\u00e1s complejas y heterog\u00e9neas, sobre todo porque trascienden a la ingenier\u00eda constitucional. Ahora nos limitaremos a valorar las principales propuestas que se han efectuado, teniendo en cuanta la experiencia comparada en situaciones de este tipo, y apuntaremos otras alternativas. Desde el Derecho constitucional se han propuesto b\u00e1sicamente dos tipos de opciones: una indirecta y otra directa:<\/p>\n\n\n\n En primer lugar, las que parecen mayoritarias en la doctrina: buscar una salida indirecta a la crisis independentista. Esto es, la reforma constitucional del Estado auton\u00f3mico en clave federal, que sirva para neutralizar las demandas secesionistas con la oferta de un modelo de estado que \u201cacomode\u201d mejor los nacionalismos perif\u00e9ricos en el Estado y resuelva, a la vez, ciertas anomal\u00edas de su funcionamiento general. Ello ir\u00eda acompa\u00f1ado de una reforma estatutaria que volviera a las opciones de 2006 (o incluso de 2005: el proyecto aprobado por el Parlament), que fueron declaradas inconstitucionales por no ser el Estatuto la norma adecuada para regular materias como el poder judicial o la financiaci\u00f3n auton\u00f3mica. Ambas reformas ser\u00edan sometidas a ratificaci\u00f3n popular. Con el recurso previo de inconstitucionalidad (reinstaurado en 2015 con la reforma de la Ley Org\u00e1nica del Tribunal Constitucional), se evitar\u00eda el llamado \u201cchoque de legitimidades\u201d, pues solo se someter\u00eda a refer\u00e9ndum el texto de Estatuto aprobado tras verificar su constitucionalidad, en caso de impugnaci\u00f3n. Esta v\u00eda ha sido defendida por algunos profesores de Derecho p\u00fablico [4]<\/a>4 \u2014 er Santiago Mu\u00f1oz Machado et al., \u201cIdeas para la Reforma de la Constituci\u00f3n de 2017\u201d. En el informe, adem\u00e1s, se aboga por abundar en la bilateralidad y por dejar la definici\u00f3n de Catalu\u00f1a al Estatuto. Por \u00faltimo, se propone que simult\u00e1neamente se organicen el refer\u00e9ndum sobre el Estatuto y otro de car\u00e1cter general en el que se pronuncien todos los ciudadanos del Estado sobre la adaptaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n al nuevo modelo de organizaci\u00f3n territorial.\u00a0\n<\/span><\/span>.<\/p>\n\n\n\n Actualmente, la agenda reformista que es necesaria tendr\u00eda que ser m\u00e1s amplia, y tiene que ser capaz de ofrecer a la sociedad espa\u00f1ola un proyecto pol\u00edtico renovado que la vuelva a ilusionar, incluyendo a la sociedad catalana<\/p><\/blockquote>\n<\/div>\n\n\n\n Esta propuesta esconde profundas discrepancias de fondo, dificultades pol\u00edticas y asunciones no contrastadas en la experiencia comparada. Entre las primeras, parece que se mezclan dos prop\u00f3sitos distintos en la reforma, que adem\u00e1s inciden en la profundidad de la misma, as\u00ed como en el tipo de federalismo a introducir, plurinacional, asim\u00e9trico o cooperativo, o el alcance del bilateralismo, que, de convertirse en regla, supondr\u00eda asumir una l\u00f3gica confederal. Hacer compatibles la visi\u00f3n reformista-actualizadora de la Constituci\u00f3n, con otras propuestas de nuevo pacto constituyente parece dif\u00edcil. En efecto, por una parte, se ha propuesto una adecuaci\u00f3n del Estado auton\u00f3mico al federal, que subsane d\u00e9ficits detectados en el mismo y i) que convierta al Senado en una verdadera c\u00e1mara territorial, ii) lleve la distribuci\u00f3n de competencias a la Constituci\u00f3n (lo que, por cierto, eliminar\u00eda el bilateralismo estatutario actual) y convierta el Estatuto de autonom\u00eda en norma institucional y reconocedora de derechos y iii) constitucionalice las relaciones de cooperaci\u00f3n interterritorial y de participaci\u00f3n de las Comunidades Aut\u00f3nomas en la UE. [5]<\/a>5 \u2014 Sobre ello, ver Josep\u00a0M\u00aa\u00a0Castell\u00e0\u00a0Andreu,\u00a0Estado auton\u00f3mico: pluralismo e integraci\u00f3n constitucional, Marcial Pons, Madrid, 2018.\n<\/span><\/span>.<\/p>\n<\/div>\n<\/div>\n\n\n\n Nada que objetar desde una perspectiva t\u00e9cnico-jur\u00eddica a estas propuestas reformistas de car\u00e1cter federalizante (y, en buena medida, de tipo cooperativo), aunque la duda al respecto resida no tanto en factores normativos, como en un d\u00e9ficit de cultura pol\u00edtica, m\u00e1s dif\u00edcil de cambiar. En particular, la escasa voluntad de cooperaci\u00f3n entre los gobiernos y el predominio de l\u00f3gicas de enfrentamiento partidistas (adem\u00e1s de los nacionalistas) en las relaciones institucionales entre el gobierno del Estado y los de las CCAA. Hasta ahora este tipo de negociaciones se hab\u00edan llevado a cabo por v\u00eda pol\u00edtica en el Congreso, y en ella tradicionalmente hab\u00eda participado de modo activo el nacionalismo catal\u00e1n mayoritario (CiU) y todav\u00eda lo hace el vasco. Creemos, adem\u00e1s, que la agenda reformista necesaria ahora es m\u00e1s amplia, solo en parte constitucional, y ha de ser capaz de ofrecer a la sociedad espa\u00f1ola un proyecto pol\u00edtico renovado que la vuelva a ilusionar, incluyendo a la sociedad catalana. Esta propuesta deber\u00eda incluir aspectos como la garant\u00eda de la unidad de mercado, asumida por la UE, o la mejora de la calidad democr\u00e1tica e institucional, o cambios en la forma de organizarse y de actuaci\u00f3n de las administraciones para hacer frente a retos acuciantes como la calidad educativa o sanitaria. <\/p>\n\n\n\n Sin embargo, este tipo de reformas en la forma de estado dif\u00edcilmente puede satisfacer las aspiraciones soberanistas o confederales del nacionalismo catal\u00e1n hoy mayoritario. Sus demandas posibilistas (dejando la opci\u00f3n maximalista de la independencia en parte aparcada temporalmente, a la espera de nuevas oportunidades), como por ejemplo el reconocimiento de un Estado plurinacional, suponen una enmienda a la totalidad al actual sistema constitucional (y a lo que ha sido y es Espa\u00f1a, como comunidad pol\u00edtica, en los \u00faltimos siglos y que la Constituci\u00f3n resume con naci\u00f3n de nacionalidades y regiones, art. 2), posible de acuerdo con el procedimiento del art. 168 CE, pero irrealista en t\u00e9rminos de viabilidad pol\u00edtica. Y ello porque introducir\u00eda asimetr\u00edas estructurales entre CCAA, menoscabar\u00eda la funci\u00f3n jurisdiccional del Tribunal Constitucional en los conflictos territoriales y dejar\u00eda abierta la puerta al reconocimiento del car\u00e1cter soberano de las entidades nacionales que constituir\u00edan el nuevo Estado, sobre cuyas implicaciones se volver\u00e1 luego.<\/p>\n\n\n\n El reconocimiento de un Estado plurinacional es posible, pero irrealista en t\u00e9rminos de viabilidad pol\u00edtica<\/p><\/blockquote>\n<\/div>\n\n\n\n Llevar a cabo reformas estructurales requiere de consensos pol\u00edticos amplios que les den continuidad, al margen de las mayor\u00edas de turno. Esta es la entra\u00f1a del procedimiento de reforma del t\u00edtulo X CE, con exigencia de mayor\u00edas cualificadas amplias, distintas de las de gobierno. Hoy las discrepancias son mayores que en 1978 y opciones entonces descartadas de entrada -centralismo o independencia- tienen apoyos sociales relevantes. Impulsar cambios de este calibre por v\u00eda interpretativa o legislativa ante la imposibilidad de la reforma (mutaci\u00f3n constitucional) o incluso a trav\u00e9s de la ruptura, afectar\u00eda a la estabilidad de los mismos, los convertir\u00eda en arma pol\u00edtica arrojadiza y ahondar\u00eda la divisi\u00f3n pol\u00edtica y social, lo contrario del clima pol\u00edtico necesario para afrontarlos y consolidarlos. <\/p>\n<\/div>\n<\/div>\n\n\n\n Asimismo, lo ocurrido en otras experiencias que han lidiado con demandas secesionistas en entornos comparables nos permite i) cuestionar ciertas propuestas que se quieren imitar aqu\u00ed y ii) ver que nuestra Constituci\u00f3n contiene ya herramientas para afrontar el conflicto. As\u00ed, ciertas soluciones basadas en la reforma constitucional para la ampliaci\u00f3n del autogobierno para entes nacionales no han funcionado en Canad\u00e1 por la oposici\u00f3n de las otras partes de la Federaci\u00f3n o del cuerpo electoral (Acuerdos del lago Meech y Charlottetown), y se han limitado a la aprobaci\u00f3n de una resoluci\u00f3n sobre el car\u00e1cter nacional de los quebequeses por parte del Parlamento federal (sin introducirlo en la constituci\u00f3n ni en una ley), o no han servido para retrasar por una generaci\u00f3n la demanda de refer\u00e9ndum en Escocia. Solo en un contexto regional se han comenzado a ensayar leyes de transferencia de competencias a algunas regiones como el V\u00e9neto en Italia. No parece realista pensar que el resto de Comunidades Aut\u00f3nomas aceptase un estatus diferencial para alguna de ellas, m\u00e1s all\u00e1 de lo acordado en el pacto constituyente (reconocimiento de los derechos hist\u00f3ricos vascos y navarros, y de singularidades concretas ligadas a lengua, derecho civil o insularidad), m\u00e1xime cuando ello viene precedido de un proceso como el vivido desde 2012. <\/p>\n\n\n\n Por ello tampoco parece viable una reforma constitucional acotada a la introducci\u00f3n de una disposici\u00f3n adicional para Catalu\u00f1a, como ha sostenido Herrero de Mi\u00f1\u00f3nvii. Esta opci\u00f3n ser\u00eda la m\u00e1s f\u00e1cil de plantear en t\u00e9rminos jur\u00eddicos, aunque dif\u00edcilmente aceptable en t\u00e9rminos pol\u00edticos. La v\u00eda del regionalismo diferencial a la italiana recuerda las leyes org\u00e1nicas de transferencia del art. 150.2 CE (en un contexto de flexibilizaci\u00f3n competencial en ambas direcciones, el art. 150 CE), y los reconocimientos simb\u00f3licos (definici\u00f3n como naci\u00f3n, etc.) son materia propia de los Estatutos de Autonom\u00eda (art. 147.2 CE), donde es m\u00e1s factible incorporarlos que en la Constituci\u00f3n. Adem\u00e1s, ciertas reformas ya son posibles por v\u00eda legislativa, sin necesidad de acometer ninguna reforma constitucional, como la financiaci\u00f3n auton\u00f3mica en l\u00f3gica de federalismo fiscal (pendiente desde 2014), o hasta la extensi\u00f3n del concierto a Catalu\u00f1a (lo que, aparte de los problemas econ\u00f3micos, plantea otro previo: ceder la competencia sobre la hacienda requiere un compromiso de lealtad constitucional de la Administraci\u00f3n que la asume). <\/p>\n\n\n\n En segundo lugar, la otra v\u00eda para salir de la crisis catalana afronta directamente la cuesti\u00f3n de la secesi\u00f3n. Se ha defendido la inclusi\u00f3n en la Constituci\u00f3n de una cl\u00e1usula de secesi\u00f3n [7]<\/a>7 \u2014 Benito Al\u00e1ez, \u201cConstitucionalizar la secesi\u00f3n para armonizar la legalidad constitucional y el principio democr\u00e1tico en Estados territorialmente descentralizados como Espa\u00f1a\u201d, Revista d\u2019Estudis Auton\u00f2mics i Federals, n\u00fam. 22, 2015.\n<\/span><\/span>. Ello plantea la discusi\u00f3n acerca de los l\u00edmites temporales a la convocatoria de nuevos refer\u00e9ndums en caso de rechazo (para evitar un uso instrumental de este mecanismo democr\u00e1tico: se va celebrando hasta que se consigue el objetivo deseado); la exigencia de mayor\u00edas cualificadas (de participaci\u00f3n y de votos afirmativos como, por ejemplo, en el caso de Montenegro) una decisi\u00f3n que la Comisi\u00f3n de Venecia ha calificado como una de las m\u00e1s trascendentales para una comunidad pol\u00edtica (opiniones sobre Montenegro y Crimea); y la previsi\u00f3n de \u00f3rganos de garant\u00eda neutrales que velen por la correcci\u00f3n del proceso (campa\u00f1a, intervenci\u00f3n de las autoridades\u2026) y los resultados. En la experiencia comparada (Canad\u00e1, Reino Unido) ha quedado claro que la decisi\u00f3n final sobre la secesi\u00f3n de un territorio es competencia nacional, sin perjuicio de que se estimule la negociaci\u00f3n pol\u00edtica. [8]<\/a>8 \u2014 Sobre esto, m\u00e1s ampliamente, N\u00faria Gonz\u00e1lez Campa\u00f1\u00e1, \u201cSecesi\u00f3n y constitucionalismo comparado\u201d, Revista de Derecho Pol\u00edtico, n\u00fam. 107, 2019.\n<\/span><\/span>.<\/p>\n\n\n\n En Espa\u00f1a, en ausencia de reforma constitucional, se ha propuesto utilizar el refer\u00e9ndum consultivo del art. 92 CE como forma para \u201ctestar\u201d la voluntad de cambio de la organizaci\u00f3n territorial [9]<\/a>9 \u2014 C\u00e9sar Aguado, \u201cSobre un eventual refer\u00e9ndum consultivo catal\u00e1n en el proceso soberanista\u201d,\u00a0Cuadernos de\u00a0Alzate, n\u00fam. 46-47, 2013.\u00a0\n<\/span><\/span>. Pero no se puede utilizar una v\u00eda prevista para decisiones pol\u00edticas infraconstitucionales como nuevo requisito al procedimiento de reforma ya previsto en otro lado (T\u00edtulo X): a\u00f1adir un refer\u00e9ndum previo a su puesta en marcha distorsiona la opci\u00f3n del constituyente, en que la intervenci\u00f3n del pueblo espa\u00f1ol en su conjunto, es ratificatoria, al final. Esta interpretaci\u00f3n tiene una l\u00f3gica de fondo, explicitada por la Corte Constitucional italiana: no condicionar pol\u00edticamente al Parlamento, verdadero centro del debate sobre cualquier reforma constitucional. Lo contrario afectar\u00eda a la prohibici\u00f3n del mandato imperativo, principio fundamental de la democracia representativa. En el caso espa\u00f1ol, el Alto Tribunal en la sentencia 42\/2014, reconoce el derecho a decidir como una \u201caspiraci\u00f3n pol\u00edtica\u201d que los partidos pueden leg\u00edtimamente defender, sin que comporte su ilegalizaci\u00f3n por ello. E insta a debatir las propuestas de reforma constitucional que planteen los Parlamentos auton\u00f3micos y a no rechazarlas de plano. No hay pues un derecho a negociar la secesi\u00f3n, pero s\u00ed a la deliberaci\u00f3n. La introducci\u00f3n de instrumentos de deliberaci\u00f3n extramuros del Parlamento, con nuevos actores como las Comunidades Aut\u00f3nomas o la poblaci\u00f3n, pueden contribuir a legitimar pol\u00edticamente m\u00e1s el debate, pero no a sustituir a las Cortes. <\/p>\n\n\n\n Cada pa\u00eds debe encontrar la v\u00eda m\u00e1s efectiva y m\u00e1s prudente en t\u00e9rminos de bien com\u00fan para lidiar con las tensiones secesionistas. En el caso espa\u00f1ol, son tiempos oportunos para explorar las posibilidades que permite el sistema constitucional vigente para reformular el Estado auton\u00f3mico e impulsar la reconstrucci\u00f3n de la convivencia social<\/p><\/blockquote>\n<\/div>\n\n\n\n Los sistemas constitucionales poseen una l\u00f3gica preservadora de la comunidad pol\u00edtica, configurada en el pacto constituyente, que hacen que una cl\u00e1usula de secesi\u00f3n, m\u00e1s que elemento \u201cdomesticador\u201d o disuasivo de su ejercicio [10]<\/a>10 \u2014 Daniel\u00a0Weinstock,\u00a0\u201cConstitutionalizing\u00a0the\u00a0Right\u00a0to\u00a0Secede\u201d,\u00a0Journal\u00a0of\u00a0Political\u00a0Philosophy,\u00a0n\u00fam. 9,\u00a0volumen\u00a02, 2001.\u00a0\n<\/span><\/span>, sea factor desestabilizador y, por tanto, ajeno a su l\u00f3gica original [11]<\/a>11 \u2014 Cass\u00a0R.\u00a0Sunstein, \u201cConstitutionalism\u00a0and\u00a0Secession\u201d,\u00a0University of Chicago Law\u00a0Review, n\u00fam. 58, 1991.\n<\/span><\/span>. Una reforma constitucional que introdujese en Espa\u00f1a una cl\u00e1usula de secesi\u00f3n (por ej. como la planteada en sede constituyente por el diputado abertzale Letamend\u00eda y rechazada ampliamente en el Congreso) supondr\u00eda incluir en la misma Constituci\u00f3n un elemento desestabilizador y un riesgo de chantaje. Cuando se incorpor\u00f3 a la Constituci\u00f3n de la Uni\u00f3n de Serbia y Montenegro en 2003, se aceptaba su car\u00e1cter confederal y, por tanto, se asum\u00eda la fragilidad de la entidad pol\u00edtica y su previsible desenlace. En este contexto, la propuesta de refer\u00e9ndum de Rubio Llorente [12]<\/a>12 \u2014 Francisco Rubio Llorente, \u201cUn refer\u00e9ndum para Catalu\u00f1a\u201d,\u00a0El Pa\u00eds, 8 de octubre de 2012 y \u201cUn refer\u00e9ndum que nadie quiere\u201d,\u00a0El Pa\u00eds, 11 de febrero de 2013.\n<\/span><\/span>, se planteaba como \u00faltima ratio, en caso de concurrir una gran mayor\u00eda social pro independencia, sostenida en el tiempo. Se corresponder\u00eda con una particular ley de la claridad para un caso extremo y ad hoc, que no se normaliza con su inclusi\u00f3n en la Constituci\u00f3n. Es una l\u00f3gica parecida al refer\u00e9ndum previsto en el Acuerdo de Belfast. Se prev\u00e9 la celebraci\u00f3n de un refer\u00e9ndum de independencia en Irlanda del Norte e incorporaci\u00f3n a la Rep\u00fablica de Irlanda solo para corroborar el deseo de cambio ya claramente expresado por los norirlandeses en encuestas y, sobre todo, en elecciones. As\u00ed, el refer\u00e9ndum no se utiliza para presionar a las instituciones representativas o para legitimar una declaraci\u00f3n unilateral, sino que precisamente por sus efectos polarizadores y simplificadores se reserva para formalizar una decisi\u00f3n ampliamente aceptada. <\/p>\n<\/div>\n<\/div>\n\n\n\n En definitiva, cada pa\u00eds debe encontrar la v\u00eda m\u00e1s efectiva y m\u00e1s prudente en t\u00e9rminos de bien com\u00fan para lidiar con las tensiones secesionistas. Estas a veces se mantienen con el paso del tiempo y encuentran en nuevas circunstancias pol\u00edticas nuevas oportunidades (Escocia), pero otras veces se apaciguan, con nuevas mayor\u00edas pol\u00edticas no secesionistas, y que rechazan expresamente la celebraci\u00f3n de un tercer refer\u00e9ndum, y cambios de prioridades en la opini\u00f3n p\u00fablica, que hacen de la independencia la aspiraci\u00f3n de la generaci\u00f3n anterior, no la actual (Quebec). Estos \u00faltimos factores nos parecen de gran relevancia, pero trasladan la reflexi\u00f3n del \u00e1mbito jur\u00eddico al pol\u00edtico. En algo coinciden todas las experiencias cercanas: el rechazo de la v\u00eda unilateral e ilegal, no solo por contraria al Estado de derecho, sino por basarse en un entendimiento muy pobre del principio democr\u00e1tico. En el caso espa\u00f1ol, son tiempos oportunos para:<\/p>\n\n\n\nPropuestas que se han formulado para afrontar el proceso <\/h5>\n\n\n\n
Soluciones indirectas<\/h5>\n\n\n\n
Soluci\u00f3n directa<\/h5>\n\n\n\n
Conclusiones y pautas para un enfoque alternativo <\/h5>\n\n\n\n