{"id":35099,"date":"2021-02-15T15:23:44","date_gmt":"2021-02-15T15:23:44","guid":{"rendered":"https:\/\/revistaidees.cat\/?p=35099"},"modified":"2021-02-25T22:19:12","modified_gmt":"2021-02-25T22:19:12","slug":"cuestionar-el-papel-de-la-ue-en-los-conflictos-de-soberania-territorial","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/revistaidees.cat\/es\/cuestionar-el-papel-de-la-ue-en-los-conflictos-de-soberania-territorial\/","title":{"rendered":"Cuestionar el papel de la UE en los conflictos de soberan\u00eda territorial"},"content":{"rendered":"\n

El \u00e9xito hist\u00f3rico de la UE como mediador entre Francia y Alemania ha provocado que muchos se pregunten si la UE tambi\u00e9n puede llevar la paz a otros conflictos. Es cierto que, al menos hist\u00f3ricamente, la zona de la UE ha estado sorprendentemente libre de conflictos. Dicho esto, la Uni\u00f3n no ha conseguido tener un papel significativo como actor en la resoluci\u00f3n de los conflictos de soberan\u00eda territorial que han tenido lugar dentro de sus fronteras, como los de Irlanda del Norte, el Pa\u00eds Vasco o incluso Chipre [1]<\/a>1 \u2014 Hill, C., \u201cThe EU\u2019s Capacity for Conflict Prevention\u201d (2001) 6 European Foreign Affairs Review, p. 315, 326.\n<\/span><\/span>. Partiendo de esta situaci\u00f3n un poco parad\u00f3jica, este texto cuestiona el papel de la Uni\u00f3n Europea en los conflictos de soberan\u00eda territorial. Argumenta que son sus limitadas herramientas jur\u00eddicas, lo que no permite a la UE asumir un papel m\u00e1s activo en la resoluci\u00f3n de conflictos dentro de sus fronteras y lo que la ha hecho parecer un mediador bastante reticente. El texto desarrolla su argumentaci\u00f3n en tres pasos. Primero, presenta tres razones por las cuales la UE tendr\u00eda que considerar asumir un papel m\u00e1s activo en los conflictos de soberan\u00eda territorial. A continuaci\u00f3n, apunta las caracter\u00edsticas inherentes a la estructura constitucional de la Uni\u00f3n que evitan que la UE asuma este papel dentro de sus fronteras. Por \u00faltimo, el texto acaba con algunas reflexiones sobre como la UE podr\u00eda asumir un papel m\u00e1s constructivo y como el C\u00f3digo de buenas pr\u00e1cticas podr\u00eda contribuir.<\/p>\n\n\n\n

\u00bfPor qu\u00e9 la UE tendr\u00eda que intervenir?<\/h5>\n\n\n\n

La participaci\u00f3n m\u00ednima (o inexistente) de la UE en conflictos como los del Pa\u00eds Vasco e Irlanda del Norte, junto con su fracaso a la hora de \u201cencauzar\u201d una soluci\u00f3n en la cuesti\u00f3n de Chipre, demuestran que las herramientas de la Uni\u00f3n son bastante limitadas cuando se trata de conflictos dentro de sus fronteras, y que la adhesi\u00f3n a la UE es lejos de ser una panacea, como veremos en la secci\u00f3n siguiente. Dicho esto, hay por lo menos tres razones por las cuales la UE como m\u00ednimo tendr\u00eda que considerar asumir un papel m\u00e1s activo en la resoluci\u00f3n de conflictos de soberan\u00eda territorial.<\/p>\n\n\n\n

En primer lugar, desde el punto de vista normativo, este papel se adecuar\u00eda mucho con su raz\u00f3n de ser como plan de paz. En lugar de luchar activamente para erradicar el nacionalismo, desde sus or\u00edgenes la UE ha proporcionado un marco jur\u00eddico, pol\u00edtico y econ\u00f3mico pragm\u00e1tico en que nacionalismos rivales conviven e incluso cooperan entre ellos. Ha dise\u00f1ado instituciones pol\u00edticas y legales en las que los distintos nacionalismos pueden continuar negociando [2]<\/a>2 \u2014 Vegeu Bell, C., On the Law of Peace, Peace Agreements and the Lex Pacificatoria, (Oxford, Oxford University Press, 2008), p. 200.\n<\/span><\/span>. Precisamente, el \u00e9xito hist\u00f3rico de este marco pragm\u00e1tico es el que transform\u00f3 los enemigos del pasado como Francia y Alemania en los socios de confianza de hoy. Este \u00e9xito ha provocado que muchos se pregunten si la UE tambi\u00e9n puede promover la soluci\u00f3n para otros conflictos tanto dentro de su territorio como en su entorno inmediato [3]<\/a>3 \u2014 Vegeu, en general, Ak\u00e7ali, E., \u201cThe European Union\u2019s Competency in Conflict Resolution: The Cases of Bosnia, Macedonia and Cyprus\u201d a Diez, T. i Tocci, N. (eds.), Cyprus: A Conflict in the Crossroads (Manchester, Manchester University Press, 2009), p. 180; F\u00e9ron, E. i G\u00fcven Lisaliner, F. \u201cThe Cyprus Conflict in a Comparative Perspective: Assessing the Impact of European Integration\u201d a Diez, T. i Tocci, N. (eds.), Cyprus: A Conflict in the Crossroads (Manchester, Manchester University Press, 2009), p. 198.\n<\/span><\/span>. Un compromiso m\u00e1s activo en los conflictos de soberan\u00eda territorial que supongan una amenaza para la pol\u00edtica pac\u00edfica y democr\u00e1tica del continente europeo estar\u00eda muy en sinton\u00eda con la raz\u00f3n de ser de la UE que es la de promover la paz entre sus miembros.<\/p>\n\n\n\n

En segundo lugar, dentro del panorama constitucional europeo, se debe tener en cuenta la faceta multinivel del derecho a la autodeterminaci\u00f3n. Este derecho, y en particular su dimensi\u00f3n externa y m\u00e1s controvertida, es decir, la secesi\u00f3n, consiste a la vez en el \u201cdesaf\u00edo definitivo a la soberan\u00eda del Estado y en el refuerzo de sus virtudes\u201d [4]<\/a>4 \u2014 Mancini, S., \u201cSecession and Self-Determination\u201d, a Rosenfeld, M. i Saj\u00f3, A. (eds), The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law (Oxford, Oxford University Press, 2012), p. 481.\n<\/span><\/span> mediante \u201cla retirada voluntaria por parte de un territorio pol\u00edtico de un territorio m\u00e1s grande del que formaba parte anteriormente\u201d [5]<\/a>5 \u2014 Baub\u00f6ck, R., \u201cA Multilevel Theory of Democratic Secession\u201d, (2019) 35 Ethnopolitics 227, p. 227.\n<\/span><\/span>. Sin embargo, dentro de la UE, la secesi\u00f3n tambi\u00e9n se puede ver \u201ccomo una acci\u00f3n para cambiar el estatus o afiliaci\u00f3n de un territorio dentro de una constelaci\u00f3n m\u00e1s amplia de entidades pol\u00edticas\u201d [6]<\/a>6 \u2014 Ib\u00eddem, p. 229.\n<\/span><\/span>. Los independentistas catalanes, por ejemplo, han afirmado que quieren crear un \u201cnuevo estado de Europa\u201d. Por otro lado, hace tiempo que el Partido Nacional Escoc\u00e9s hace una campa\u00f1a basada en el lema \u201cIndependencia en Europa\u201d. De hecho, su estrategia post-Brexit ha estado intr\u00ednsecamente ligada a un segundo refer\u00e9ndum de independencia que posteriormente conducir\u00eda el territorio a reingresar en la UE. En ambos casos, los independentistas no contemplan la existencia robinsoniana de sus nuevos estados. En lugar de esto, priorizan una \u201cmejora\u201d que los convertir\u00eda de meros gobiernos subnacionales [7]<\/a>7 \u2014 Vegeu Finck, M., Subnational Authorities in EU Law (Oxford, Oxford University Press, 2017).\n<\/span><\/span> en estados miembros plenamente funcionales dentro del ordenamiento jur\u00eddico de la UE. Esta aspiraci\u00f3n plantea una serie de preguntas para la Uni\u00f3n: \u00bfexiste alguna v\u00eda que haga posible que estos nuevos estados independientes adhieran s la UE? \u00bfQu\u00e9 tipo de condiciones de adhesi\u00f3n se les impondr\u00eda? \u00bfCu\u00e1les son las responsabilidades del estado matriz? Un papel m\u00e1s activo en este tipo de conflictos permitir\u00eda que la Uni\u00f3n abordara eficazmente estas cuestiones y se convirtiera en un factor estabilizador en el marco inestable de estas crisis constitucionales.<\/p>\n\n\n\n

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Un papel m\u00e1s activo de la Uni\u00f3n Europea en los conflictos de soberan\u00eda territorial que se producen en el territorio de los estados miembros aportar\u00eda una mayor coherencia y reducir\u00eda las discrepancias entre sus acciones internas y externas<\/p><\/blockquote>\n<\/div>\n\n\n\n

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Finalmente, la UE ha declarado que la resoluci\u00f3n de conflictos es una de sus prioridades clave en materia de pol\u00edtica exterior por lo que ata\u00f1e a las regiones vecinas del sur y del este, present\u00e1ndola como un \u201caspecto esencial de la acci\u00f3n exterior de la UE\u201d [8]<\/a>8 \u2014 Vegeu, per exemple, Comissi\u00f3 Europea, Document d\u2019estrat\u00e8gia de la Pol\u00edtica Europea de Ve\u00efnatge, COM(2004)373 final, 12 de maig del 2004, p. 3.\n<\/span><\/span>. En el documento Estrategia global para la Pol\u00edtica Exterior y de Seguridad de la Uni\u00f3n Europea<\/em> se subraya que \u201cla UE se comprometer\u00e1, de manera pr\u00e1ctica y guiada por principios, en la construcci\u00f3n de paz, concentrando nuestros esfuerzos en las regiones vecinas del este y del sur, a la vez que considerar\u00e1 la posibilidad de extender caso por caso nuestro compromiso a regiones m\u00e1s distantes\u201d [9]<\/a>9 \u2014 Alt representant de la Pol\u00edtica Exterior i de Seguretat Comuna, Una visi\u00f3 comuna, una actuaci\u00f3 conjunta: una Europa m\u00e1s forta – Estrat\u00e8gia global per a la Pol\u00edtica Exterior i de Seguretat Comuna de la Uni\u00f3 Europea, 28 de juny del 2016. Disponible en l\u00ednia.\n<\/span><\/span>. No encontramos prop\u00f3sitos similares en cuanto a las disputas que tienen lugar dentro de sus fronteras. Esto crea una discrepancia entre sus acciones internas y externas. Un papel m\u00e1s activo de la UE en los conflictos de soberan\u00eda territorial que se producen en el territorio de los estados miembros aportar\u00eda una mayor coherencia a las acciones de la UE tanto dentro como fuera de sus fronteras.<\/p>\n<\/div>\n<\/div>\n\n\n\n

Cuestionar el papel de la UE<\/h5>\n\n\n\n

En el apartado anterior se detallaban tres razones por las que la UE deber\u00eda participar de una manera m\u00e1s activa en las disputas de soberan\u00eda territorial. Desde un punto de vista normativo, un papel ap\u00e1tico no se adecua con los valores de la UE como plan de paz. Al mismo tiempo, desde el punto de vista de la UE como ordenamiento constitucional de los estados, es importante abordar eficazmente las aspiraciones de aquellas entidades pol\u00edticas que aspiran a convertirse en estados miembros plenamente funcionales. Por \u00faltimo, se necesita una mayor coherencia en las pol\u00edticas de la UE sobre los conflictos que tienen lugar dentro de sus fronteras y en el resto del mundo.<\/p>\n\n\n\n

Dicho esto, deber\u00edamos cuestionar el papel de la UE. El hecho de que un papel m\u00e1s activo en la resoluci\u00f3n de conflictos de soberan\u00eda territorial sea conforme con los principios mencionados anteriormente no significa que sus herramientas jur\u00eddicas actuales proporcionen el espacio necesario porque la UE asuma dicho papel. Hay caracter\u00edsticas intr\u00ednsecas de la estructura constitucional de la Uni\u00f3n que impiden que la UE sea m\u00e1s activa en los conflictos intraestatales dentro de sus fronteras. Los estados miembros, como \u201cdue\u00f1os de los tratados\u201d, impiden que la UE sea m\u00e1s activa en un \u00e1mbito que afecta el n\u00facleo mismo de su soberan\u00eda. Esto ese particularmente evidente si se examina atentamente si la UE tiene base jur\u00eddica para actuar como un mediador neutral en dichos conflictos. Finalmente, la naturaleza asim\u00e9trica de la relaci\u00f3n que mantiene la UE con sus estados miembros y sus regiones plantea la duda de si es pol\u00edticamente prudente que la UE asuma este papel.<\/p>\n\n\n\n

Los estados miembros como \u201cdue\u00f1os de los tratados\u201d<\/h5>\n\n\n\n

Dashwood dijo una vez que la UE es un \u201cordenamiento constitucional de estados\u201d [10]<\/a>10 \u2014 Arnull, A., et al. (eds.), A Constitutional Order of States? Essays in EU Law in Honour of Alan Dashwood (Oxford, Hart Publishing, 2011).\n<\/span><\/span>. Esto significa, entre otras cosas, que los estados miembros, como Herren der Vertr\u00e4ge<\/em>, tienen que acordar por unanimidad el texto de los tratados de la UE para dise\u00f1ar el marco constitucional de la Uni\u00f3n. Son los autores de la carta constitucional de la Uni\u00f3n [11]<\/a>11 \u2014 Assumpte C-294\/83, Els Verds (Les Verts) contra el Parlament ECLI: EU: C: 1986: 166.\n<\/span><\/span>. Teniendo esto en cuenta, no es sorprendente que los estados miembros no quieran atribuir ning\u00fan papel particular en la UE en cuestiones que afecten su soberan\u00eda nacional, como por ejemplo los conflictos intraestatales. Estos conflictos a menudo cuestionan la soberan\u00eda de un estado matriz sobre un territorio determinado y, por lo tanto, la esencia misma de su estatalidad.<\/p>\n\n\n\n

Un simple vistazo al texto de los tratados de la UE confirma nuestra conclusi\u00f3n. Aparte de las referencias gen\u00e9ricas a \u201cla finalidad de la Uni\u00f3n [\u2026] de promover la paz\u201d [12]<\/a>12 \u2014 Art. 3 (1) TUE.\n<\/span><\/span> que suelen referirse a sus relaciones con el mundo en general [13]<\/a>13 \u2014 Arts. 3 (5), 8 (1), 21 (2) (c) TUE.\n<\/span><\/span>, no hay ninguna referencia expl\u00edcita al papel de la UE en los conflictos intraestatales que tienen lugar dentro de su territorio. Esto es bastante previsible, teniendo en cuenta los duros compromisos que siempre han comportado las enmiendas del Tratado y lo dif\u00edcil que ha sido llegar a estos compromisos en todas y cada una de las conferencias intergubernamentales. Por lo tanto, llegar a un consenso sobre c\u00f3mo la UE deber\u00eda tratar las disputas territoriales intraestatales habr\u00eda sido una tarea de S\u00edsifo para los 27 estados miembros, que ni siquiera han adoptado una posici\u00f3n com\u00fan en cuanto al reconocimiento de Kosovo.<\/p>\n\n\n\n

Esto no quiere decir que la UE no deba o no quiera admitir como miembros los estados independientes creados a partir de una secesi\u00f3n consensuada y democr\u00e1tica, como han sugerido algunos autores [14]<\/a>14 \u2014 JHH Weiler, \u201cSlouching towards the Cool War; Catalonian Independence and the European Union; Roll of Honour; In this Issue; A Personal Statement\u201d, (2012) 23 European Journal of International Law, p. 909.\n<\/span><\/span>. La Uni\u00f3n ya ha dado cabida en su ordenamiento legal a las secesiones producidas mediante procesos consensuados. As\u00ed lo demuestra el hecho de que varios estados miembros, como por ejemplo la Rep\u00fablica Checa y Eslovaquia, se hayan independizado mediante dichos procesos, y que esto no supusiera un obst\u00e1culo para su adhesi\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n

Incluso en el intenso debate sobre la permanencia en la UE de una regi\u00f3n que se haya separado por consenso de un estado miembro, tal como se debati\u00f3 antes del refer\u00e9ndum escoc\u00e9s del 2014, la cuesti\u00f3n principal no estaba relacionada con el hecho de si Escocia se podr\u00eda convertir en un estado miembro de la UE, sino m\u00e1s bien con cu\u00e1l ser\u00eda el proceso adecuado. Aun as\u00ed, es importante destacar la ambig\u00fcedad constructiva sobre el derecho a la permanencia en la UE de una regi\u00f3n escindida de un estado miembro. Esta ambig\u00fcedad apunta al hecho de que los estados miembros y las instituciones no comparten \u2013como m\u00ednimo\u2013 una visi\u00f3n com\u00fan sobre la cuesti\u00f3n, lo que dificulta que la UE pueda ser m\u00e1s activa en este tipo de situaciones.<\/p>\n\n\n\n

En el debate de2014 sobre el derecho de Escocia a permanecer en la UE, las partes interesadas interpretaron los tratados de manera opuesta. Por un lado, en aquel momento la posici\u00f3n oficial de la Comisi\u00f3n era la siguiente:<\/p>\n\n\n\n