El r\u00e1pido ascenso de China como donante en las \u00faltimas dos d\u00e9cadas es uno de los cambios m\u00e1s destacados en la estructura global de ayuda al desarrollo. Hoy, la influencia de la ayuda proporcionada por China ha quedado patente en muchos pa\u00edses en v\u00edas de desarrollo de Asia, \u00c1frica y Am\u00e9rica Latina. No hay duda de que la ayuda que proporciona China se ha vuelto indispensable para asistir al mundo en la erradicaci\u00f3n de la pobreza y para afrontar los retos comunes a toda la humanidad, como el calentamiento global y las enfermedades infecciosas. El aumento de inversiones chinas en ayuda, y sus conceptos y maneras de encararla, son diferentes de los de los donantes tradicionales y han provocado un debate acalorado. Parece que China se encuentra camino de obtener un papel de liderazgo en el \u00e1mbito de la ayuda al desarrollo. Sin embargo, un an\u00e1lisis detallado de la situaci\u00f3n muestra algunos retos enormes en este camino.<\/p>\n\n\n\n
Aunque se considera que China es un donante emergente, ha proporcionado ayuda desde 1950. Durante los primeros treinta a\u00f1os de la Rep\u00fablica Popular, China invirti\u00f3 mucho en ayudar a sus aliados. El gasto en ayuda internacional, que fue mucho m\u00e1s all\u00e1 de sus posibilidades, se consider\u00f3 insostenible. Despu\u00e9s de 1980, cuando China decidi\u00f3 reformar y abrir el pa\u00eds, el presupuesto dedicado a este tipo de ayuda se redujo de manera dr\u00e1stica para encajar en su identidad de pa\u00eds pobre en v\u00edas de desarrollo. A principios de la d\u00e9cada del 2000, los l\u00edderes chinos propusieron la estrategia de \u201csalida al mundo\u201d para animar a las empresas a explorar mercados extranjeros. Desde entonces, impulsada por esta estrategia y por una econom\u00eda que crece r\u00e1pidamente, el papel de China en la estructura mundial de la ayuda al desarrollo ha sido cada vez m\u00e1s relevante.<\/p>\n\n\n\n
El cambio m\u00e1s visible de China con respecto de la ayuda al desarrollo en las \u00faltimas dos d\u00e9cadas es un crecimiento impresionante del gasto. Seg\u00fan el primer libro blanco de China sobre ayuda al desarrollo, publicado en 2011, los recursos econ\u00f3micos que este pa\u00eds destin\u00f3 a la ayuda internacional aumentaron una media del 29,4% cada a\u00f1o desde 2004 hasta 2009 [1]<\/a>1 \u2014 Oficina de Informaci\u00f3n del Consejo de Estado, Rep\u00fablica Popular de China (2011). China\u2019s Foreign Aid. 21 de abril de 2011. Disponible en l\u00ednea.\n<\/span><\/span>. Tal y como estima Naohiro Kitano, investigador con mucha experiencia en la ayuda al desarrollo china, el gasto con esta finalidad experiment\u00f3 un fuerte crecimiento durante la primera d\u00e9cada de los a\u00f1os 2000, ya que pas\u00f3 de unos 700 millones de d\u00f3lares en 2001 a 3.700 millones de d\u00f3lares en 2010. Aunque sufri\u00f3 algunas fluctuaciones, en general el gasto en ayuda al desarrollo china sigui\u00f3 creciendo entre 2011 y 2019, y lleg\u00f3 a su m\u00e1ximo en 2018 y 2019 con 6.800 millones de d\u00f3lares [2]<\/a>2 \u2014 Naohiro Kitano y Yumiko Miyabayashi (2020). \u00abEstimating China\u2019s Foreign Aid: 2019\u20132020 Preliminary Figures\u00bb. Disponible en l\u00ednea.\n<\/span><\/span>. Esta cifra hizo que en 2019 China se convirtiera en el s\u00e9ptimo pa\u00eds que m\u00e1s ayuda ha donado del mundo, despu\u00e9s de Estados Unidos (EE.UU.), Alemania, Reino Unido, Jap\u00f3n, Francia y Turqu\u00eda.<\/p>\n\n\n\n Con el incremento del presupuesto destinado a este \u00e1mbito, China ha intentado reformar su r\u00e9gimen de ayuda al desarrollo para que resulte m\u00e1s \u00fatil a la hora de implementar las medidas. Hac\u00eda tiempo que la agencia china de ayuda internacional estaba asociada a su autoridad econ\u00f3mica como departamento de bajo nivel. Eso hac\u00eda que fuera dif\u00edcil coordinar las medidas de ayuda al desarrollo llevadas a cabo por las instituciones ministeriales, y que estuviera ligada a los intereses comerciales chinos. En 2018, como parte de la reforma general de las instituciones del gobierno central, se cre\u00f3 la Agencia China de Cooperaci\u00f3n Internacional para el Desarrollo (CIDCA, seg\u00fan las siglas en ingl\u00e9s). Como agencia que depende directamente del Consejo de Estado de China, la CIDCA est\u00e1 concebida para que ayude a optimizar este r\u00e9gimen de ayuda y proporcione liderazgo a sus medidas. Al mismo tiempo, la comunidad investigadora china sobre ayuda al desarrollo ha ido aumentando. Un n\u00famero creciente de investigadores chinos en universidades y think tanks<\/em> con experiencia en diferentes disciplinas han empezado a prestar atenci\u00f3n a la historia y la pr\u00e1ctica de la ayuda al desarrollo china. El n\u00famero de art\u00edculos acad\u00e9micos, monograf\u00edas y libros publicados se ha multiplicado. Hoy, el estudio del desarrollo se est\u00e1 transformando de un tema en la periferia del \u00e1mbito acad\u00e9mico chino en uno valorado.<\/p>\n\n\n\n Adem\u00e1s, las pr\u00e1cticas chinas de ayuda al desarrollo y la lucha nacional contra la pobreza han provocado el inter\u00e9s de los donantes tradicionales y de los pa\u00edses en v\u00edas de desarrollo. En lugar de tener una relaci\u00f3n basada en el \u201cdar y recibir\u201d, China pone el acento en los principios de reciprocidad y asociaci\u00f3n en su relaci\u00f3n con otros pa\u00edses en v\u00edas de desarrollo y considera estas medidas como una ayuda a sus \u201chermanos pobres\u201d.<\/p>\n\n\n\n En lugar de tener una relaci\u00f3n basada en el \u201cdar y recibir\u201d, China pone el acento en los principios de reciprocidad y asociaci\u00f3n. En la pr\u00e1ctica, las operaciones de ayuda de China suelen ser m\u00e1s eficientes que las de los donantes tradicionales, y no interfieren en la autoridad de los gobiernos receptores<\/p><\/blockquote>\n<\/div>\n\n\n\n En la pr\u00e1ctica, las operaciones de ayuda de China suelen ser m\u00e1s eficientes que las de los donantes tradicionales, y no interfieren en la autoridad de los gobiernos receptores. Adem\u00e1s, China se centra en el sector de las infraestructuras econ\u00f3micas en lugar de en la educaci\u00f3n, el g\u00e9nero y el medio ambiente, \u00e1mbitos preferenciales para los donantes tradicionales. Eso provoca que la ayuda china resulte atractiva para los pa\u00edses en v\u00edas de desarrollo agobiados por largos tr\u00e1mites y deseosos de inversiones en infraestructuras. Hoy, para los donantes tradicionales, aunque en las \u00faltimas d\u00e9cadas han transferido miles de millones de d\u00f3lares al mundo en v\u00edas de desarrollo, la prosperidad sigue siendo una promesa incumplida en muchos pa\u00edses. Los \u00e9xitos notables de China en la reducci\u00f3n de la pobreza y su ayuda al desarrollo parecen ser una alternativa. Aunque preocupa que la ayuda china pueda erosionar el atractivo y la eficacia de la proporcionada por donantes tradicionales [3]<\/a>3 \u2014 Woods, N. (2008). \u201cWhose Aid? Whose Influence? China, Emerging Donors and the Silent Revolution in Development Assistance\u201d. International Affairs, 84 (6), p. 1205-1221.\n<\/span><\/span>, los pa\u00edses en v\u00edas de desarrollo desean aprender de las mejores pr\u00e1cticas chinas, cosa que les aporta un valor a\u00f1adido.<\/p>\n<\/div>\n<\/div>\n\n\n\n La importancia del papel de China en la estructura mundial de ayuda al desarrollo ha aumentado dr\u00e1sticamente y parece que incluso podr\u00eda tener un papel m\u00e1s destacado. No obstante, de camino hacia este objetivo, China todav\u00eda tiene que afrontar algunos retos clave.<\/p>\n\n\n\n Aportaci\u00f3n limitada de recursos<\/em>: a pesar del r\u00e1pido crecimiento de las \u00faltimas dos d\u00e9cadas, la aportaci\u00f3n de ayuda de China todav\u00eda es peque\u00f1a en comparaci\u00f3n con algunos de los donantes m\u00e1s importantes. Su inversi\u00f3n actual s\u00f3lo se sit\u00faa en torno a una quinta parte de la de EE.UU. y de un tercio de la de Alemania. Est\u00e1 ampliamente aceptado que los pa\u00edses desarrollados tendr\u00edan que gastar el 0,7% de la renta nacional bruta (RNB) en ayuda al desarrollo. En 2019, el nivel medio de gasto de los pa\u00edses de la Organizaci\u00f3n para la Cooperaci\u00f3n y el Desarrollo Econ\u00f3mico (OCDE) fue del 0,3% del RNB, entre los cuales los estados miembros de la Uni\u00f3n Europea (UE) en conjunto destinaron el 0,47% del RNB a la ayuda al desarrollo, mientras que el porcentaje de EE.UU. fue del 0,16%. Seg\u00fan las estimaciones, en 2019 el presupuesto de ayuda chino s\u00f3lo supon\u00eda el 0,047% del RNB [4]<\/a>4 \u2014 Naohiro Kitano y Yumiko Miyabayashi (2020). \u00abEstimating China\u2019s Foreign Aid: 2019\u20132020 Preliminary Figures\u00bb. Disponible en l\u00ednea.\n<\/span><\/span>. Aunque China no tiene que asumir la misma responsabilidad que los pa\u00edses desarrollados, si quiere jugar un papel m\u00e1s crucial en este \u00e1mbito, tendr\u00e1 que aumentar el gasto sustancialmente.<\/p>\n\n\n\n No obstante, China se enfrenta a obst\u00e1culos importantes a la hora de llevarlo a cabo, uno de los cuales es la falta de apoyo p\u00fablico [5]<\/a>5 \u2014 Lucy Hornby y Tom Hancock, \u201cChina Pledge of $60bn Loans to Africa Sparks Anger at Home\u201d, Financial Times, 4 de septiembre de 2018. Disponible en l\u00ednea.\n<\/span><\/span>.China afirma que en 2020 consigui\u00f3 una victoria decisiva en la erradicaci\u00f3n de la pobreza absoluta (con un umbral de pobreza de 2,3 d\u00f3lares diarios), pero muchas personas todav\u00eda sufren dificultades importantes en su vida. De hecho, si se aplica el umbral de pobreza establecido por el Banco Mundial para los pa\u00edses de renta media-alta (5,5 d\u00f3lares diarios), a los cuales pertenece China, en 2016 m\u00e1s de 300 millones de chinos todav\u00eda se encontraban en situaci\u00f3n de pobreza. Es f\u00e1cil olvidar que China sigue siendo un pa\u00eds que recibe ayudas. En 2019, este pa\u00eds recibi\u00f3 ayudas por valor de 1.400 millones de d\u00f3lares de donantes de todo el mundo. La mejora de la vida de las personas sigue siendo la prioridad principal del Partido Comunista Chino y la preocupaci\u00f3n principal de los ciudadanos chinos. En este contexto, no es f\u00e1cil esperar que las generosas medidas de ayuda internacional de este pa\u00eds obtengan apoyo p\u00fablico. Por lo tanto, sus responsables pol\u00edticos tienen que tener mucho cuidado a la hora de gastar dinero.<\/p>\n\n\n\n Capacidades limitadas de elaboraci\u00f3n de pol\u00edticas e investigaci\u00f3n<\/em>: la CIDCA, establecida en 2018, a pesar de la mejora burocr\u00e1tica de la autoridad en ayuda al desarrollo china, ha demostrado que cumplir las expectativas de los ciudadanos es un reto. Con un equipo de cerca de 100 efectivos, la agencia viceministerial es incapaz de proporcionar un liderazgo s\u00f3lido para las actividades chinas de ayuda internacional [6]<\/a>6 \u2014 CHENG Cheng (2019). \u201cThe Logic Behind China\u2019s Foreign Aid Agency\u201d. Carnegie Endowment for International Peace, 21 de mayo de 2019. Disponible en l\u00ednea.\n<\/span><\/span>. El r\u00e9gimen de ayuda de este pa\u00eds contin\u00faa muy fragmentado puesto que la implementaci\u00f3n de acciones de ayuda al desarrollo, como formaci\u00f3n, depende de los ministerios correspondientes. En cuanto a la investigaci\u00f3n en materia de ayuda al desarrollo, aunque cada vez hay m\u00e1s investigadores e instituciones que han empezado a trabajar en este campo, todav\u00eda se encuentra en mantillas en comparaci\u00f3n con EE.UU. y Europa. S\u00f3lo hay un pu\u00f1ado de instituciones chinas dedicadas a los estudios de desarrollo, y el n\u00famero de estudiantes que se matriculan sigue siendo modesto.<\/p>\n\n\n\n La modesta capacidad de China con respecto a la elaboraci\u00f3n de pol\u00edticas y la investigaci\u00f3n tiene un precio. Sin el conocimiento y la capacidad suficientes para gestionar modalidades de ayuda innovadoras, las ayudas chinas s\u00f3lo se han entregado a trav\u00e9s de algunas formas sencillas, como la construcci\u00f3n de proyectos completos o la entrega de bienes y materiales. Eso podr\u00eda perjudicar la plena materializaci\u00f3n del potencial de la ayuda al desarrollo china. Adem\u00e1s, la elaboraci\u00f3n de los sistemas estad\u00edsticos y de evaluaci\u00f3n de este \u00e1mbito todav\u00eda se encuentra en una fase inicial. La falta de estos sistemas hace que la ayuda resulte dif\u00edcil de entender para los observadores y, por lo tanto, provoca recelo tanto en China como en el extranjero. Adem\u00e1s, sin evaluaciones a nivel de proyectos, pa\u00edses y tem\u00e1ticas, es dif\u00edcil que los responsables pol\u00edticos chinos conozcan con exactitud las consecuencias de sus decisiones sobre este tema, y mucho menos que aprendan y mejoren las pr\u00e1cticas que ya han llevado a cabo.<\/p>\n\n\n\n Participaci\u00f3n limitada en la gesti\u00f3n mundial del desarrollo<\/em>: China se ha vuelto cada vez m\u00e1s activa en el di\u00e1logo y la cooperaci\u00f3n con donantes tradicionales y organizaciones internacionales. Ha llevado a cabo proyectos de ayuda con donantes tradicionales a trav\u00e9s de una forma de cooperaci\u00f3n triangular. Por ejemplo, expertos chinos trabajaron con hom\u00f3logos norteamericanos en Timor Oriental para aumentar la productividad agr\u00edcola local y con colegas australianos en Pap\u00faa Nueva Guinea para ayudar a contener la malaria en la isla. Con respecto de la cooperaci\u00f3n con organizaciones internacionales, China ha destinado donaciones a muchas de ellas y ha creado programas de fondos fiduciarios con organizaciones como la Unesco y la Organizaci\u00f3n de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\nLos l\u00edmites de la ayuda al desarrollo de China<\/h5>\n\n\n\n