Hoy en d\u00eda, hablar de movilidad supone hablar de los objetivos, instrumentos y resultados que los pa\u00edses de origen, destino y transito articulan en relaci\u00f3n a este fen\u00f3meno. Supone, por lo tanto, hablar de una pol\u00edtica p\u00fablica imprescindible en cualquier estado, en tanto que afecta elementos constitutivos clave como el territorio y la poblaci\u00f3n. En el caso de la pol\u00edtica europea de inmigraci\u00f3n y asilo, adem\u00e1s, tambi\u00e9n afecta el concepto de soberan\u00eda, porque la misma solo puede construirse desde la convergencia de voluntades de los estados miembro que conforman la Uni\u00f3n Europea. El objetivo de este art\u00edculo es intentar vislumbrar algunos de los retos perentorios de una pol\u00edtica europea de inmigraci\u00f3n y asilo veinte a\u00f1os despu\u00e9s de su concepci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n
En el escenario de la Uni\u00f3n Europea, la consolidaci\u00f3n del espacio Schengen, que permite la libre circulaci\u00f3n de personas entre los pa\u00edses que forman parte ha significado uno de los avances m\u00e1s bien valorados por la ciudadan\u00eda europea [1]<\/a>1 \u2014 V\u00e9ase Eurobar\u00f3metro 474 de 2018, \u201cEuropeans\u2019 perceptions of the Schengen Area\u201d.\n<\/span><\/span>, y uno de los ejemplos paradigm\u00e1ticos de la construcci\u00f3n de un espacio supranacional interrelacionado y con un marco regulador propio. La articulaci\u00f3n de un espacio interior com\u00fan, sin fronteras interiores, que favorece la circulaci\u00f3n de la ciudadan\u00eda residente en el territorio, explica la necesidad de formular una respuesta compartida en relaci\u00f3n a las fronteras exteriores y de rebote, en la determinaci\u00f3n de qui\u00e9n, c\u00f3mo y por qu\u00e9 puede cruzarlas. La pol\u00edtica de inmigraci\u00f3n europea nace, por lo tanto, como requisito imprescindible para garantizar el espacio de libre circulaci\u00f3n, con el objetivo de construir instrumentos comunes y compartidos en este \u00e1mbito. No es, pero, un espacio de trabajo cualquiera: las pol\u00edticas de inmigraci\u00f3n afectan dos condiciones clave del estado-naci\u00f3n sobre el cual se sustenta el sistema internacional actual, como son la poblaci\u00f3n y el territorio. Decir quien entra a formar parte de la sociedad de un pa\u00eds y como se articula esta entrada son cuestiones consustanciales para los estados europeos, y precisamente as\u00ed se explican las grandes reticencias para ceder competencias en este \u00e1mbito que los estados miembros muestran desde hace 20 a\u00f1os. En el escenario de la Uni\u00f3n Europea, la pol\u00edtica de inmigraci\u00f3n se dibuja desde el primer trazo como un complicado equilibrio entre soberan\u00eda nacional e integraci\u00f3n europea, con una tensi\u00f3n evidente entre la l\u00f3gica estatal y la din\u00e1mica supranacional [2]<\/a>2 \u2014 Goig Mart\u00ednez, J. M. (2018). \u201cLa pol\u00edtica com\u00fan de inmigraci\u00f3n en la Uni\u00f3n Europea en el sesenta aniversario de los Tratados de Roma (o la historia de un fracaso)\u201d. Revista de Derecho de la Uni\u00f3n Europea, (32), 71-111.\n<\/span><\/span>.<\/p>\n\n\n\n Un a\u00f1o despu\u00e9s de firmar el acuerdo de Schengen (1985), el Acta \u00danica Europea se\u00f1alaba la necesidad que los Estados miembro cooperasen en la entrada, circulaci\u00f3n y residencia de la poblaci\u00f3n no-comunitaria, asumiendo pero que ninguna de las disposiciones que estableciesen pod\u00edan afectar los derechos de los Estados a adoptar las medidas que estimasen oportunas en materia de control de la inmigraci\u00f3n procedente de pa\u00edses terceros. El Tratado de \u00c1msterdam de 1997 incorpor\u00f3 el acquis<\/em> Schengen en el \u00e1mbito normativo comunitario, y dos a\u00f1os despu\u00e9s, en 1999 se inici\u00f3 el proceso para articular una pol\u00edtica de inmigraci\u00f3n y asilo com\u00fan. Con el objetivo de construir un espacio de libertad, seguridad y justicia, las cuestiones sobre inmigraci\u00f3n y asilo se vincularon a la libre circulaci\u00f3n y los visados, y tambi\u00e9n al control de fronteras exteriores y la prevenci\u00f3n y lucha contra la delincuencia. Este v\u00ednculo entre inmigraci\u00f3n y seguridad [3]<\/a>3 \u2014 Pinyol-Jimenez, Gemma. (2018). \u201cHacia una pol\u00edtica europea de inmigraci\u00f3n integral: \u00bfreto o mito? en Closa, C. y Molina, N. (coord.): El futuro de la Uni\u00f3n Europea. Informe Elcano 23: 75-90.\n<\/span><\/span> se ir\u00e1 modulando en intensidad y matices en los a\u00f1os posteriores, pero ser\u00e1 una consideraci\u00f3n permanentemente presenta en la narrativa sobre inmigraci\u00f3n y asilo a la Uni\u00f3n Europea.<\/p>\n\n\n\n El Consejo Europeo de Tampere de 1999 estableci\u00f3 cuatro puntos b\u00e1sicos sobre los que sustentar las pol\u00edticas de inmigraci\u00f3n y asilo de la Uni\u00f3n Europea: (1) la necesidad de un enfoque global en la cooperaci\u00f3n con los pa\u00edses de origen y tr\u00e1nsito; (2) la gesti\u00f3n eficaz de los flujos migratorios; (3) el desarrollo de un sistema europeo com\u00fan de asilo; y (4) el trato justo a las personas nacionales de terceros pa\u00edses residentes en la UE. Para desarrollar estos cuatro ejes de trabajo, se plantearon diferentes agendas de trabajo, la \u00faltima de ellas de 2015 bajo el t\u00edtulo de Agenda Europea de Migraci\u00f3n, y se desarroll\u00f3 bajo una serie de instrumentos normativos que intentaban abastecer las diferentes dimensiones de esta pol\u00edtica. Especialmente en sus primeros diez a\u00f1os de la pol\u00edtica de inmigraci\u00f3n y de asilo, se aprovecharon directrices diversas en cuestiones como el reagrupamiento familiar, la residencia de larga duraci\u00f3n, el retorno de las personas nacionales de terceros pa\u00edses en situaci\u00f3n irregular, el permiso \u00fanico [4]<\/a>4 \u2014 La directiva establece el conjunto com\u00fan de derechos que disfrutan los trabajadores de terceros pa\u00edses residentes en territorio de la Uni\u00f3n Europea. V\u00e9ase Pascouau, Y., & McLoughlin, S. (2012). EU Single Permit Directive: a small step forward in EU migration policy. European Policy Centre. Policy brief.\n<\/span><\/span>, el mecanismo para determinar el estado responsable para examinar una solicitud de asilo o los requerimientos de acceso y residencia para personas con ocupaciones altamente cualificadas; de trabajo de car\u00e1cter temporal, intracorporativo por razones de estudio e investigaci\u00f3n entre otras. Todo este desarrollo legislativo ha tenido como objetivo ordenar y harmonizar los instrumentos principales de entrada al territorio de la Uni\u00f3n Europea, prestando atenci\u00f3n a las diferentes v\u00edas y condiciones por las cuales podr\u00edan acceder y residir las personas extracomunitarias (familia, estudios o trabajo) en el territorio de la UE.<\/p>\n\n\n\n El fen\u00f3meno migratorio es una constante de nuestros tiempos, y la capacidad de respuesta de los pa\u00edses de la Uni\u00f3n Europea tendr\u00e1 mejores resultados si se avanza, aunque sea parcialmente, en una gesti\u00f3n conjunta que vaya m\u00e1s all\u00e1 del control de fronteras<\/p><\/blockquote>\n<\/div>\n\n\n\n Sin negar la importancia capital de los avances hechos en estos \u00faltimos a\u00f1os, que han constituido al espacio europeo como ejemplo \u00fanico de cogesti\u00f3n supranacional de las pol\u00edticas migratorias, hace falta se\u00f1alar algunas disfunciones que han acompa\u00f1ado este proceso y que han limitado su impacto. La principal obstrucci\u00f3n a la consolidaci\u00f3n de una pol\u00edtica europea com\u00fan de inmigraci\u00f3n y asilo ha sido el mantenimiento del principio intergubernamental en la adopci\u00f3n de acuerdos en estas materias, que ha derivado en una fragmentaci\u00f3n (sectorializaci\u00f3n) de las decisiones tomadas, de tal forma que los pasos adelante han sido parciales y poco articulados entre ellos. El \u00fanico espacio donde ha habido margen para generar consensos ha sido en la protecci\u00f3n de las fronteras exteriores, donde se ha avanzado de forma m\u00e1s articulada, con objetivos compartidos y con m\u00e1s instrumentos y recursos que en otros \u00e1mbitos, lo que ha derivado en una gesti\u00f3n migratoria securizada que ha contaminado todo el discurso sobre inmigraci\u00f3n e inclusi\u00f3n de las personas extranjeras en la Uni\u00f3n Europea.<\/p>\n<\/div>\n<\/div>\n\n\n\n Finalmente, las relaciones con los pa\u00edses terceros tambi\u00e9n han quedado mediatizadas por esta perspectiva de seguridad, lo que ha derivado, por un lado, en una en una externalizaci\u00f3n del control migratorio que genera condicionalidad y a la vez dependencia en las relaciones de los pa\u00edses europeos con sus vecinos, y, por el otro, ha condicionado otras pol\u00edticas como, por ejemplo, la de cooperaci\u00f3n con estos pa\u00edses de origen y tr\u00e1nsito migratorio.<\/p>\n\n\n\n La falta de consensos, la fragmentaci\u00f3n, la mirada securitaria, la externalizaci\u00f3n o la condicionalidad han marcado la construcci\u00f3n de la pol\u00edtica europea de inmigraci\u00f3n y asilo, afectando de manera clara en los objetivos que la misma hab\u00eda establecido en Tampere. En las relaciones con los pa\u00edses de origen y tr\u00e1nsito, no se han construido espacios de decisi\u00f3n real basados en la corresponsabilidad ni en la gesti\u00f3n compartida, sino que se han establecido relaciones basadas b\u00e1sicamente en la externalizaci\u00f3n del control de fronteras y en la dudosa (y no demostrada) correlaci\u00f3n entre incrementar el desarrollo en origen para reducir los flujos migratorios [5]<\/a>5 \u2014 Landau, L.B., Wanjiku Kihato, C. & Postel, H. (2018). Europe Is Making Its Migration Problem Worse. The Dangers of Aiding Autocrats. Snapshot September 5. Foreign Affairs.\n<\/span><\/span>. En el momento de hablar de la gesti\u00f3n de los flujos migratorios, la fragmentaci\u00f3n ha impedido avanzar en una mirada integral, focalizando toda la acci\u00f3n comunitaria en la lucha contra la inmigraci\u00f3n irregular. El sistema europeo com\u00fan de asilo tampoco ha sido capa de avanzar sustantivamente, y la falta de solidaridad entre los estados miembro ha confirmado la defunci\u00f3n de instrumentos que, como el reglamento de Dubl\u00edn, estaban pensados para ir avanzado en el fortalecimiento de este sistema. Finalmente, y a pesar de que el espacio europeo goza de unas leyes antidiscriminatorias fuertes, toda la narrativa anterior ha acompa\u00f1ado un discurso cada vez m\u00e1s negativo sobre la inmigraci\u00f3n en la Uni\u00f3n Europea, provocando la aparici\u00f3n de nuevos discursos de odio con alto contenido xen\u00f3fobo que ponen en riesgo la convivencia y la cohesi\u00f3n social [6]<\/a>6 \u2014 De Lucas, J. (2017). \u201cNegar la pol\u00edtica, negar sus sujetos y derechos (Las pol\u00edticas migratorias y de asilo como emblemas de la necropol\u00edtica)\u201d. Cuadernos electr\u00f3nicos de filosof\u00eda del derecho, (36), 64-87.\n<\/span><\/span>.<\/p>\n\n\n\n Visto con perspectiva, en Tampere se pusieron las bases para una pol\u00edtica integral de inmigraci\u00f3n que ha demostrado ser demasiado ambiciosa. En el \u00fanico espacio que los estados miembros han llegado a un consenso claro ha sido en la protecci\u00f3n de las fronteras exteriores, aunque haya sido a costa de reducir la confianza y la solidaridad entre estos. El resto de los instrumentos que se plantearon y en los que se ha ido avanzando lentamente en los \u00faltimos veinte a\u00f1os han quedado en una situaci\u00f3n de impasse<\/em>, especialmente en la \u00faltima d\u00e9cada. Este 2019, con un nuevo parlamento europeo y una nueva Comisi\u00f3n Europea, deberemos esperar cu\u00e1l es la nueva propuesta comunitaria sobre la gesti\u00f3n de la inmigraci\u00f3n y el asilo.<\/p>\n\n\n\n Continuar con la din\u00e1mica de estos \u00faltimos a\u00f1os es decidir, definitivamente, que no se quiere avanzar en una pol\u00edtica de inmigraci\u00f3n y de asilo com\u00fan, y que el \u00fanico espacio de convergencia en el que hay una voluntad de trabajar conjuntamente es el control de las fronteras exteriores. Este escenario factible condicionar\u00e1 en buena medad el futuro del proyecto de la Uni\u00f3n Europea: de momento, la falta de consenso y de coordinaci\u00f3n ya ha puesto en riesgo la libre circulaci\u00f3n en el espacio Schengen, y pronosticar el retorno de las fronteras interiores es un riesgo cre\u00edble hoy en d\u00eda [7]<\/a>7 \u2014 Carrera, S., Stefan, M., Chun Lu, N. & Vosyli\u016bt\u0117, L. (2018). The Future of the Schengen Area: latest developments and challenges in the Schengen governance framework since 2016. Policy Department for Citizen’s Rights and Constitutional Affairs. Brussels: European Parliament.\n<\/span><\/span>. Este seguramente ser\u00eda el escenario m\u00e1s factible, pero es el que se ha demostrado que no proporciona los mejores resultados [8]<\/a>8 \u2014 Jakobson, M.L. & Lauren, A. (2018). \u201cEuropean Migration Policy or Migration Policy in Europe?\u201d Paper Issue 18 July 2018. Tallinn: International Centre for Defence and Security. Disponible en l\u00ednea.\n<\/span><\/span>. De hecho, este avance parcial muy vinculado al principio intergubernamental deja pocas expectativas a superar la sobreatenci\u00f3n al control de fronteras, y augura que los avances en otros \u00e1mbitos continuar\u00e1n siendo de car\u00e1cter fragmentado y con la tendencia a construir cada vez consensos m\u00e1s de m\u00ednimos, dada la beligerancia de los pa\u00edses del Grupo de Visegrado al hablar de inmigraci\u00f3n y asilo.<\/p>\n\n\n\n Un escenario diferente requiere volver al consenso (y el esp\u00edritu) de Tampere, y avanzar en la construcci\u00f3n no solo de una pol\u00edtica de inmigraci\u00f3n y asilo com\u00fan, sino en el desarrollo de instrumentos harmonizados para gestionar parcialmente las migraciones y el asilo en el \u00e1mbito europeo. Flexibilizar y adecuar las v\u00edas de acceso regulares es clave, no solo para desarrollar una pol\u00edtica p\u00fablica ordenada y equilibrada, tambi\u00e9n para evitar las disfunciones que supone la irregularidad. Un escenario donde se hable de inclusi\u00f3n y de sociedades diversas, es un debate basado en los principios democr\u00e1ticos y de bienestar que sostienen las sociedades europeas, y en la que la lucha contra la discriminaci\u00f3n y los discursos del odio debe ser tambi\u00e9n prioritaria. Un ejemplo de este escenario que contemplar\u00eda la armonizaci\u00f3n parcial de algunos \u00e1mbitos seria explorar la posibilidad de dibujar un aut\u00e9ntico sistema europeo com\u00fan de asilo, en el que la determinaci\u00f3n de la necesidad de protecci\u00f3n podr\u00eda desligarse del procedimiento. En el primer momento, la Oficina Europea de Asilo (EASO) podr\u00eda jugar un papel clave \u2013liderando o coordinando la revisi\u00f3n de las solicitudes\u2013 para, en un segundo momento, garantizar la distribuci\u00f3n de las personas solicitantes en un pa\u00eds UE de acogida, atendiendo a unos criterios de distribuci\u00f3n previamente aprobados siguiendo, por ejemplo, el modelo alem\u00e1n. Con esta l\u00f3gica, y aplicando el criterio de subsidiariedad, se podr\u00eda facilitar la participaci\u00f3n de los gobiernos subestatales (regionales y\/o locales) en el proceso de acogida e integraci\u00f3n de la poblaci\u00f3n refugiada, y garantizar mejores resultados en este proceso de inclusi\u00f3n de acogida. Abrir el debate de la geometr\u00eda variable en el caso de la gesti\u00f3n de la inmigraci\u00f3n y asilo en la Uni\u00f3n Europea, tiene poco sentido porque afectar\u00eda la pervivencia del espacio Schengen y la libre circulaci\u00f3n de personas.<\/p>\n\n\n\n Si no hay cambios sustantivos, este impasse de los \u00faltimos a\u00f1os se convertir\u00e1 en la t\u00f3nica general, y la falta de una pol\u00edtica europea de inmigraci\u00f3n y asilo, de una voz com\u00fan y compartida frente a los retos actuales, impactar\u00eda a\u00fan m\u00e1s en la credibilidad del proyecto europeo<\/p><\/blockquote>\n<\/div>\n\n\n\n Finalmente, un tercer escenario ser\u00eda avanzar definitivamente en la definici\u00f3n de una pol\u00edtica de inmigraci\u00f3n y asilo europea y com\u00fan. Este escenario parece, hoy, totalmente impracticable. No parece factible que los estados miembros cedan competencias en materia de inmigraci\u00f3n y asilo que vayan m\u00e1s all\u00e1 del control de fronteras. Se pueden revisar algunas directivas que afectan las v\u00edas de acceso m\u00e1s habituales, como los estudios, el trabajo temporal o altamente cualificado. Pero no parece muy viable que, en el corto plazo, se exploren opciones e instrumentos que superen la fragmentaci\u00f3n del sistema, y que impulsen una mirada integral que vincule estas pol\u00edticas con otras pol\u00edticas comunitarias, por otro lado, tambi\u00e9n articuladas por la v\u00eda de la cooperaci\u00f3n intergubernamental m\u00e1s que por la l\u00f3gica supranacional, como las pol\u00edticas de ocupaci\u00f3n o la pol\u00edtica exterior com\u00fan. Si no hay cambios sustantivos, este impasse<\/em> de los \u00faltimos a\u00f1os devendr\u00e1 la t\u00f3nica general, y la falta de una pol\u00edtica europea de inmigraci\u00f3n y asilo, con una voz com\u00fan y compartida ante los retos actuales, impactar\u00eda a\u00fan m\u00e1s la credibilidad del proyecto europeo. Especialmente en un tema que ha sido instrumentalizado por los partidos de extrema derecha que acompa\u00f1an sus tradicionales discursos eur\u00f3fobos con dur\u00edsimos discursos xen\u00f3fobos.<\/p>\n<\/div>\n<\/div>\n\n\n\nEscenarios de futuro para una pol\u00edtica europea de inmigraci\u00f3n y asilo<\/h5>\n\n\n\n
A modo de conclusi\u00f3n<\/h5>\n\n\n\n