A principios del año 2020, la pandemia de la COVID-19 atacó Europa, una región rica con sistemas de salud públicos relativamente buenos y también con sistemas de ámbito privado. Además, Europa es una región muy comprometida con los derechos humanos y da una gran importancia a la libertad de circulación —también entre territorios delimitados por fronteras nacionales—, ya que se trata de un aspecto de la libertad muy importante desde el punto de vista cultural que, jurídicamente, está consolidado. A causa, en parte, de los numerosos interrogantes relacionados con un patógeno totalmente nuevo, las respuestas de los estados, en Europa y otros lugares, fueron rápidas e incluso drásticas. Un número sin precedentes de países declararon el estado de emergencia y derogaron oficialmente algunas de sus obligaciones internacionales en materia de derechos humanos.

Más de tres años después del inicio de la pandemia, vale la pena exponer los hechos clave, tal como les recoge Our World in Data, [1]1 — Los datos se pueden consultar en el portal web Our World In Data. un portal ampliamente utilizado. En Europa, el número acumulado de muertes confirmadas por COVID-19 llegó a los dos millones a finales del 2022. Estas muertes tuvieron tres picos elevados: en abril del 2020, de noviembre del 2020 a marzo del 2021 y de noviembre del 2021 a febrero del 2022. Durante estos picos se registraron sistemáticamente más de 3.000 muertes diarias. En los picos más bajos que hubo después no se superaron nunca las 1.000 muertes al día. En marzo del 2022, casi 500 millones de europeos habían recibido las tres vacunas del ciclo inicial de vacunación.

El portal Our World in Data no ofrece un informe global para Europa de su índice de restrictividad (Stringency Index), [2]2 — Más información en línea. que utiliza una escala del 0 a 100 basada en nueve indicadores de respuesta, entre los cuales hay el cierre de escuelas, el cierre de puestos de trabajo y las prohibiciones para viajar. Si echamos un vistazo al registro de cada uno de los países de la Unión Europea, vemos que, para la fase inicial de abril del 2020, el índice muestra generalmente valores de entre 70 y 90 para los países de la UE, mientras que Letonia y Suecia registran desviaciones bastante menores de la norma —61 y 65, respectivamente. A finales del 2022, los países de la UE habían interrumpido prácticamente todas las medidas restrictivas o protectoras destinadas a reducir el contagio, excepto Austria e Italia, que mantuvieron algunas y se quedaron en unos valores de 35 y 25, respectivamente. Los datos sugieren que la amenaza para la vida y la salud de las personas era real y que los países respondieron con medidas que implicaban limitaciones de los derechos humanos, cuando menos de algunos.

En este artículo, nuestro propósito no es hacer un análisis jurídico propiamente dicho de las acciones y omisiones de los países europeos o de la UE con respecto al cumplimiento de los derechos humanos durante el periodo 2020-2023. Ahora bien, sí que queremos destacar que hacer este análisis sería una tarea sumamente complicada y que incluiría, inevitablemente, opciones metodológicas que irían más allá —pero que, sin embargo, tendrían que incorporar— de un análisis jurídico tradicional de la legalidad, la necesidad y la proporcionalidad de cualquier medida restrictiva introducida para evitar o disminuir la propagación de un patógeno. Por otra parte, determinar si se ha vulnerado un derecho humano siempre requiere un análisis individualizado, ya que los factores de intersección pueden hacer que algunos individuos concretos soporten una carga injustificada a causa de medidas generalistas. Nuestro propósito es más transversal: el objetivo es ayudar a los estados a prepararse para futuras pandemias con respuestas basadas en el cumplimiento de los derechos humanos. A continuación, presentaremos nuestro trabajo anterior sobre cómo tendría que ser un enfoque multidisciplinar y basado en evidencias. Creemos que este debate sigue siendo muy necesario en Europa, en parte porque el aumento del riesgo de nuevas pandemias peligrosas hace necesaria una preparación mejor que la que hubo en la respuesta europea a la COVID-19.

Pero también queremos dejar claro que, a efectos de una evaluación integral de los derechos humanos, la COVID-19 no se ha acabado. Aunque tanto la valoración juridiconormativa como también los hechos empíricos médicos se han convertido en un campo de batalla, sostenemos que el resultado de la primera tiene que depender de los segundos. En beneficio de la transparencia, queremos informar a los lectores que consideramos que las afirmaciones siguientes expresan hechos probados empíricamente, cuando menos desde mediados del 2023:

• El virus SARS-CoV-2 que causa la COVID-19 es un patógeno aerovagante y la transmisión de humano a humano se produce principalmente por esta vía.
  
• El riesgo de contagio se puede reducir significativamente mediante intervenciones no médicas que son moderadamente restrictivas para la libertad individual: mascarillas faciales de última generación (FFP2/3 o equivalente) y ventilación y filtraje (filtros HEPA o equivalentes) de ambientes interiores.
  
• La COVID-19 ha provocado un número de muertes sin precedentes en Europa, lo cual ha comportado un marcado exceso de mortalidad y una disminución de la esperanza de vida.
  
• La COVID-19 también es una enfermedad multiorgánica que tiene efectos a largo plazo en todas las cohortes de edad; estos efectos incluyen la muerte prematura, el desarrollo de incapacidades y la disminución de la calidad de vida.
  
• Las vacunas, incluidos los refuerzos, han reducido mucho la incidencia de muertes e incapacidades por COVID-19, hasta el punto que los retrasos en la oferta de los refuerzos se correlacionan con un aumento del número de muertes.
  
• Tanto las vacunaciones como las intervenciones no médicas (mascarillas e higiene del aire interior) tienen el efecto de reducir no sólo la probabilidad de contagio, sino también la probabilidad de muerte o de enfermedad grave aunque haya contagio, porque hacen disminuir la dosis viral.

La necesidad de una evaluación integral de los derechos humanos

Cuando la pandemia llegó, en el año 2020, los autores de este artículo trabajamos juntos para desarrollar una metodología (o metodologías) para evaluar hasta qué punto las respuestas de los diferentes países respetaban los derechos humanos. Inmediatamente, se hizo evidente que ignorar la amenaza y no hacer nada no sería una respuesta conforme a los derechos humanos. No actuar ante una pandemia mortal querría decir ignorar las obligaciones positivas de los estados hacia los derechos humanos, cuando menos con respecto al derecho a la vida y al derecho a la salud, y tendría efectos discriminatorios sobre muchos segmentos de la población. Pero el uso de los poderes de emergencia también podría provocar violaciones de muchos derechos humanos, incluidos, entre otros, la libertad de movimiento, la libertad de reunión y el derecho a la intimidad.

Gracias a la investigación persistente de una evaluación basada en la evidencia del cumplimiento de los derechos humanos, [3]3 — Naciones Unidas (2012). Human Rights Indicators. A Guide to Measurement and Implementation (2012). Ginebra: Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Ver también Scheinin, M.; Jurel, T. (2015). Surveillance: Ethical issues, legal limitations, and efficiency: Synthesis report merging the ethics and law analysis and discussing their outcomes, FP7 project SURVEILLE. a un amplio conocimiento metodológico y a la rápida aparición del portal Our World in Data y otras formas de seguimiento en tiempo real de la pandemia y de las respuestas que se daban, pudimos profundizar en la tarea pesada de averiguar cuál sería la metodología más adecuada para evaluar de manera global y exhaustiva si los países cumplían con sus obligaciones en materia de derechos humanos ante la pandemia de COVID-19.

El primer resultado de esta tarea fue nuestro capítulo conjunto en un primer volumen titulado COVID-19 and Human Rights, [4]4 — Kjærum, M.; Davis, M. A.; Lyons, A. (eds.) (2021). COVID-19 and Human Rights. Milton Park: Routledge. en el que hacíamos una comparación entre las respuestas populistas y las respuestas basadas en derechos humanos ante la pandemia, y en que afirmábamos que los gobiernos que no hicieron nada para proteger sus poblaciones se encontraban entre los peores vulneradores de derechos humanos. La ventaja de comparar ejemplos reales de opciones políticas populistas autoritarias (por ejemplo, las del Brasil, Hungría y Estados Unidos) con los enfoques basados en los derechos humanos fue que este análisis permitió mostrar que los regímenes populistas autoritarios no respetaban el derecho internacional ni actuaban con las mejores prácticas.

Nuestra propuesta de modelo de evaluación de los derechos humanos

Hasta finales del 2021, seguimos trabajando en metodologías de evaluación sobre el cumplimiento de los derechos humanos. La culminación de esta línea de trabajo fue la presentación de un modelo modular de evaluación de los derechos humanos en el cumplimiento de los países con respecto a la lucha contra la COVID-19, publicado como capítulo en nuestra publicación conjunta. [8]8 — Scheinin, M.; Molbæk-Steensig, H. (2021). Pandemics and Human Rights: Three Perspectives on Human Rights Assessment of Strategies Against COVID-19. Florència: EUI Law Department Working Paper 1/2021. Disponible en línea. El modelo ofrece un marco analítico exhaustivo para codificar y cuantificar, a partir de la evidencia, el historial de los diferentes países en relación con los derechos humanos; además, permite hacer comparaciones en el tiempo y entre países o regiones. Las calificaciones numéricas resultantes (del 50 al 100, ya que una puntuación por debajo de 50 se califica de fracaso o de violación de los derechos humanos) pueden servir como marcador único sobre el buen cumplimiento de un país o de una región

El modelo busca tener en consideración todos los derechos humanos y su carácter interdependiente e indivisible, así como la coexistencia de obligaciones negativas de los estados de no vulnerar los derechos humanos y de sus obligaciones positivas de proteger y respetar los derechos fundamentales. El modelo reconoce y subraya el hecho de que, en las decisiones sobre medidas contra la COVID-19, los derechos humanos aparecen a menudo a ambos lados de la ecuación, normalmente como un dilema entre proteger la salud y la vida de la población, y al mismo tiempo no interferir innecesariamente en el ejercicio de la libertad, como la libertad de circulación o la libertad de reunión. Ante estos dilemas, las personas que toman las decisiones no se tienen que alejar de los derechos humanos basándose en su indeterminación presunta o supuesta. Lo que hace falta son más derechos humanos, más argumentos sobre los derechos humanos, más evaluación de los derechos humanos y todavía más legislación. Eso es lo que pretende demostrar el modelo propuesto.

Cuando el modelo estuvo terminado, ya había pasado un año desde el inicio de la pandemia. Entonces, la aparición de las vacunas abrió paso al optimismo, incluso en un grado que posteriormente resultó excesivo. Pero justo antes, durante los últimos meses del 2020, el mundo y, concretamente, Europa y Estados Unidos, tuvieron que afrontar una nueva fase exponencial e incontrolada de la epidemia, con un número de muertes que en muchos países era muy superior a lo que se había considerado como fase de emergencia en los primeros meses del año. Mientras que los niveles máximos de mortalidad anteriores podían parecer una catástrofe natural para muchas naciones no preparadas, lo que el mundo presenció a finales del 2020 fue una catástrofe provocada por el hombre y, por lo tanto, también un fracaso rotundo de los derechos humanos. Los países europeos y otros países occidentales no es que fueran víctimas de una “segunda ola” incontrolada que vino de la nada y los golpeó de manera dura e inevitable, sino que no habían tomado las medidas adecuadas aunque sabían perfectamente —o cuando menos tendrían que haber sabido— que el virus continuaba activo en sus sociedades y poblaciones. Quizás las decisiones se fundamentaron en razones erróneas, en prioridades desacertadas, o quizás se tomaron escuchando comunidades epistémicas equivocadas o se escucharon pocas. Un compromiso integral y holístico con los derechos humanos no fue el faro de referencia, ni siquiera para los estados miembros de la Unión Europea, que generalmente tienen conciencia en el ámbito de los derechos humanos, ya que las cuatro libertades de la UE se consideraban un compromiso normativo todavía más sagrado que el derecho a la vida.

La experiencia de la segunda mitad del 2020 demostró un grave fracaso en cuanto a los derechos humanos en muchos lugares del mundo. Una evaluación adecuada en materia de derechos humanos de las estrategias que provocaron este fracaso tenía que estar preparada para llegar a esta conclusión. No hay que decir que es cierto que la demografía concreta de cada país influyó mucho en el número probable de muertes, de manera que las sociedades con una gran proporción de personas mayores, sobre todo cuando se trataba de una población muy urbana y con mucho contacto intergeneracional, tenían más probabilidades de sufrir una afectación mayor que los países donde la población era dispersa y joven, o donde era poco frecuente el contacto intergeneracional más allá de la familia nuclear de padres menores de cincuenta años y sus hijos menores de edad. Pero estos hechos se sabían, o se tendrían que haber sabido, al principio de la pandemia. Por lo tanto, cada país, independientemente de su demografía, tenía la oportunidad e incluso la obligación de desarrollar, en relación con los derechos fundamentales, una estrategia contra la COVID-19 que se ajustara a sus propias características. Si las precondiciones estructurales para la observancia y las políticas de los derechos humanos, así como los programas y el trabajo para promoverlos y protegerlos activamente, son importantes para la evaluación de los derechos humanos, también lo son los resultados.

Por ejemplo, los elementos del primer ámbito se ponderaron de manera que el derecho a la vida, evaluado por el número medio de muertes por COVID-19 por millón de habitantes, tenía un peso mayor que otros elementos. En el segundo ámbito, la evaluación se basó en la aplicación de la prueba de la legislación sobre derechos humanos para las limitaciones permisibles de las libertades civiles, y se centraba en requisitos como el objetivo legítimo, la necesidad y la proporcionalidad. El tercer ámbito se centraba en la igualdad y la no discriminación, incluyendo el impacto de género de la COVID-19 y sus contramedidas, así como la actuación de un país con respecto a los derechos humanos de minorías étnicas, personas con discapacidad y otros grupos vulnerables. En el cuarto ámbito, las medidas de emergencia justificadas en virtud de la legislación sobre derechos humanos no afectaban negativamente a la calificación de un país, pero los criterios de esta justificación se mantuvieron estrictamente. Las explicaciones detalladas de los diferentes elementos de todos los ámbitos (1-4) se pueden consultar en línea. [9]9 — Veure: Scheinin, M. (2021). “A proposed model for the human rights assessment of COVID-19 strategies”. A Scheinin and Molbæk-Steensig 2021, capítulo3. Disponible en línea.   Ver también Scheinin, M. (2022). “Assessing Human Rights Compliance During Covid-19”. A Grogan, J, i Donald, A. (eds) (2022), Routledge Handbook of Law and the COVID-19 Pandemic. Milton Park: Routledge, capítulo 9.

En el modelo de evaluación, una nota por debajo de 50 en cualquiera de los cuatro ámbitos daba como resultado que el país no respetaba los derechos humanos, es decir, los violaba. Si un país obtenía una nota entre 50 y 100 en cada ámbito, su puntuación global de cumplimiento era la media de las cuatro notas. Una media de 70 o más se consideraba que constituía una buena práctica en la observancia de los derechos humanos mientras se luchaba contra la COVID-19.

El estudio piloto: qué mostró y cuáles fueron las lecciones fundamentales

Durante los primeros meses del 2021, hicimos un estudio piloto integrado por evaluaciones de diecisiete expertos nacionales, cada uno de los cuales aplicó el modelo de evaluación respecto del cumplimiento de un solo país durante la segunda mitad del 2020. Los diecisiete países sometidos al estudio piloto eran cinco estados miembros de la UE (Dinamarca, Finlandia, Francia, Italia y Portugal), tres estados europeos más (Macedonia del Norte, Ucrania y el Reino Unido), siete países asiáticos (Bangladés, Hong Kong, Indonesia, Japón, las Filipinas, Taiwán y Turquía) y dos países sudamericanos (Brasil y Chile). De los diecisiete países, once no aprobaron en el cumplimiento de los derechos humanos, en algunos casos porque obtuvieron una nota inferior a 50 en uno de los ámbitos, pero en otros porque suspendieron de manera sistemática en los cuatro ámbitos.

Hubo seis países que aprobaron la evaluación: Taiwán, Finlandia y Portugal, que representaron las “buenas prácticas”; Dinamarca e Italia, que obtuvieron un “bien”, y Chile, con un “aprobado”. Más allá de estos resultados, que están sujetos a una serie de advertencias que presentemos a continuación, el estudio piloto demostró que el modelo de evaluación que proponíamos se puede implementar mediante una evaluación de expertos y permite obtener resultados significativos para evaluar países o comparar los resultados.

Uno de los principales resultados fue que todos los países que en sus decisiones priorizaron, por ejemplo, los derechos civiles y políticos enfrente de los derechos económicos y sociales, suspendieron la evaluación, porque no obtuvieron un aprobado para el grupo de derechos humanos no priorizados. En cambio, los seis países que aprobaron la evaluación global obtuvieron notas muy homogéneas en las cuatro categorías de derechos humanos, lo cual demuestra que el cumplimiento de los derechos humanos durante la COVID-19 no era un juego de suma cero, por ejemplo, entre libertad e igualdad. Los tres países con resultados mejores —Taiwán, Finlandia y Portugal— recibieron calificaciones de “buenas prácticas” en los cuatro ámbitos, lo cual demuestra que para un buen cumplimiento con respecto a derechos humanos conviene aplicar un enfoque holístico más que no priorizar algunos derechos a costa de otros. También es importante que los once países que no superaron la prueba en conjunto tampoco no aprobaron en el ámbito 3, es decir, los derechos de igualdad. Aunque el derecho a la vida, evaluado mediante el indicador de la tasa de mortalidad por COVID-19 durante el segundo semestre del 2020, pesó mucho en el modelo de evaluación (50% dentro del ámbito 1), hubo países con un gran número de muertes que, sin embargo, obtuvieron calificaciones altas: Portugal se situó en tercer lugar a pesar del aumento de muertes a finales del 2020, e Italia y Chile quedaron en quinto y sexto lugar, respectivamente, incluso con un elevado número de muertes. En cambio, tres de los países con mejor calificación, Taiwán (primero), Finlandia (segundo) y Dinamarca (cuarto), tenían tasas de mortalidad comparativamente bajas en su región.

Una segunda advertencia sobre los resultados del estudio piloto tiene que ver con el hecho de recurrir a un único experto de cada país para la aplicación del modelo de evaluación. Todos eran expertos y todos recibieron las mismas indicaciones para asignar las puntuaciones a cada uno de los elementos de los cuatro ámbitos. Pero se podría conseguir más coherencia si se utilizara un método basado en una reunión de consenso con un equipo formado por varios expertos de un mismo país.

Con todo, ninguna de las dos advertencias hace pensar que no valga la pena la investigación de una metodología holística y basada en evidencias para evaluar el cumplimiento de los derechos humanos de todo el mundo por parte de los países. No sólo para evaluar el cumplimiento después de los hechos, sino también para estar mejor preparados para la próxima pandemia o para otra emergencia a gran escala. La era de la información digital ha tenido muchas consecuencias negativas para la toma racional de decisiones, entre las cuales está el aumento de las informaciones erróneas y de la desinformación, que erosionan la confianza de la población, la investigación de un discurso racional e incluso el reconocimiento de la existencia de verdades objetivas.

A pesar de todo, hay que decir que la era de la información digital también comporta que haya un acceso sin precedentes, en tiempo real, a pruebas empíricas cualitativas y cuantitativas sobre fenómenos altamente complejos. También hace posible que se produzcan intercambios y deliberaciones comunes entre comunidades epistémicas muy diferentes, que antes existían en compartimentos separados, pero que ahora pueden interactuar y contribuir enormemente a la evaluación y a la toma de decisiones basadas en la evidencia.

• Referencias y notas

  1 —

  Los datos se pueden consultar en el portal web Our World In Data.

  2 —

  Más información en línea.

  3 —

  Naciones Unidas (2012). Human Rights Indicators. A Guide to Measurement and Implementation (2012). Ginebra: Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Ver también Scheinin, M.; Jurel, T. (2015). Surveillance: Ethical issues, legal limitations, and efficiency: Synthesis report merging the ethics and law analysis and discussing their outcomes, FP7 project SURVEILLE.

  4 —

  Kjærum, M.; Davis, M. A.; Lyons, A. (eds.) (2021). COVID-19 and Human Rights. Milton Park: Routledge.

  5 —

  Scheinin, M.; Molbæk-Steensig, H. (2021). “Human rights-based versus populist responses to the pandemic”. A Kjærum et al. (2021), capítulo 2.

  6 —

  Molbæk-Steensig, H. (2021). “Methodological considerations when tracking policy responses to COVID-19: A survey of guides and trackers”. A: Scheinin i Molbæk-Steensig, 2021, capítol 2.

  7 —

  Scheinin, M. (2021). “A proposed model for the human rights assessment of COVID-19 strategies”. A Scheinin and Molbæk-Steensig 2021, capítulo 3.

  8 —

  Scheinin, M.; Molbæk-Steensig, H. (2021). Pandemics and Human Rights: Three Perspectives on Human Rights Assessment of Strategies Against COVID-19. Florència: EUI Law Department Working Paper 1/2021. Disponible en línea.

  9 —

  Veure:

  • Scheinin, M. (2021). “A proposed model for the human rights assessment of COVID-19 strategies”. A Scheinin and Molbæk-Steensig 2021, capítulo3. Disponible en línea.

   

  • Ver también Scheinin, M. (2022). “Assessing Human Rights Compliance During Covid-19”. A Grogan, J, i Donald, A. (eds) (2022), Routledge Handbook of Law and the COVID-19 Pandemic. Milton Park: Routledge, capítulo 9.
  10 —

  Datos extraídos del portal Our World in Data