Las últimas elecciones europeas cumplieron los pronósticos sobre la inclinación del “equilibrio de poder” hacia la derecha y la exportación en el ámbito europeo de las tendencias nacionales ya visibles de partidos políticos populistas, de extrema derecha y euroescépticos cada vez más prominentes en muchos países europeos. Las elecciones se celebraron en un momento de volatilidad geopolítica y polarización mundial sin precedentes, en los que la guerra de Ucrania continúa sin tregua, el Oriente Medio hierve y las tensiones en el mar de la China Meridional y en torno a Taiwán crecen. En un contexto de estas características, los nuevos dirigentes europeos seguirán enfrentándose a decisiones difíciles. Una de las más difíciles es como gestionar la relación multifactorial con la cada vez más firme y omnipresente República Popular China.

La cooperación de la UE con China tiene repercusiones que van más allá de su relación bilateral. Los países de los Balcanes occidentales, que son candidatos a adherirse a la UE, tienen que alinearse con la política exterior de la Unión en cuanto a medidas restrictivas y con todas las normativas adoptadas recientemente que apuntan implícitamente a China, incluido el mecanismo para revisar la inversión extranjera directa, las medidas contra la coacción o el reglamento sobre subvenciones extranjeras. Aunque los Balcanes occidentales no están en la mesa de la UE y no tienen voz ni voto cuando se adoptan decisiones relacionadas con China, sí se ven afectados por las políticas de la Unión, que pueden restringir la presencia de Pekín en estos países.

A diferencia de Rusia o Turquía, que han sido países presentes e influyentes en los Balcanes occidentales durante siglos, China es una cuestión relativamente nueva para los círculos políticos y la opinión pública de la región. La mayor parte de los países balcánicos empezaron a recurrir a China como fuente de capital durante y después de la crisis financiera y económica mundial (2008-2013), en un momento en que sus socios occidentales tradicionales afrontaban problemas de liquidez y se centraban más en sus propios desafíos económicos. Durante el periodo posterior, después de la adhesión de Croacia a la UE en 2013, los Balcanes occidentales experimentaron un distanciamiento todavía mayor de la Unión, a medida que se evidenciaba que la política de ampliación —el instrumento más poderoso para involucrar la región— sufría una pérdida de relevancia considerable en la agenda de la Unión Europea. Mientras la UE dedicaba esfuerzos a combatir las crisis relacionadas con la migración, el brexit y la pandemia de la COVID-19, así como en generar un consenso interno para la continuidad de la ampliación, la adhesión de nuevos miembros quedó en suspense, hasta que el ataque ruso a Ucrania en febrero del 2022 alteró el statu quo.

China nunca se había presentado como un sustituto de la Unión Europea ni había intentado activamente socavar la adhesión de los Balcanes occidentales a la UE, pero había proporcionado en la región un mercado de bienes alternativo y una fuente competitiva de capital para préstamos, subvenciones e inversiones. La oferta económica ayudó a China a expandir su presencia en todos los países de la región, aunque en diferente medida. Mientras que Serbia se ha embarcado en una asociación estratégica mundial y una “comunidad que tiene un destino común”, en el otro extremo del espectro, Albania, país aliado de la OTAN, se ha mostrado reticente a desarrollar ningún tipo de cooperación estratégica con China. El deterioro de las relaciones entre los Estados Unidos y China y los esfuerzos de la UE por diseñar su propia estrategia coordinada para relacionarse con Pekín, basada en la “supresión de los riesgos”, han dejado a los Balcanes occidentales en una situación difícil que los obligará a buscar el equilibrio entre el proceso de adhesión en la UE y la lealtad a Occidente con la voluntad de obtener beneficios económicos de la cooperación bilateral con China.

Perspectiva después de las elecciones europeas del 2024

Aunque no participaron en la votación, los Balcanes occidentales siguieron de cerca las elecciones europeas del 2024, vista la posible necesidad de cooperar con los nuevos dirigentes de la UE para avanzar en sus perspectivas de adhesión. El Parlamento Europeo no tiene un gran poder de decisión con respecto a la política de ampliación. Sin embargo, es responsable de aprobar el presupuesto y los altos cargos, incluidos los de la Comisión Europea como institución responsable de guiar y preparar los países candidatos para la adhesión. Por eso, con el giro hacia la derecha después de las elecciones, las vías indirectas para frenar futuras rondas de ampliación se podrían multiplicar potencialmente. Además, el resultado de las elecciones refleja a la opinión pública de los Estados miembros de la UE, cuyos parlamentos nacionales tienen que ratificar los acuerdos de adhesión. Incluso antes de llegar a esta fase final, el rechazo a la ampliación podría afectar a la legitimidad de las políticas de los gobiernos nacionales que tienen que aprobar, por unanimidad en el Consejo, cada paso importante de las negociaciones de adhesión.

Un análisis de los patrones de voto de los partidos políticos de la extrema derecha en el Parlamento Europeo en el periodo 2019-2023 revela que las cuestiones de política exterior, incluida la ampliación, suelen generar bastantes discrepancias entre los partidos nacionales de los grupos políticos Conservadores y Reformistas Europeos (ECR, para sus siglas en inglés) e Identidad y Democracia (ID), así como en aquellos que no pertenecen a ningún grupo. [1]1 — Becker, M.; Von Ondarza, N. (2024). “Geostrategy from the Far Right. How Eurosceptic and Far-right Parties Are Positioning Themselves in Foreign and Security Policy”. Berlín: German Institute for International and Security Affairs (SWP). Disponible en línea. Mientras que los partidos del grupo Conversadores y Reformistas Europeos hasta ahora han votado predominantemente a favor en cuestiones relacionadas con la ampliación, junto con la mayoría parlamentaria, la mayor parte de los miembros de Identidad y Democracia se muestran profundamente escépticos hacia la aceptación de nuevos integrantes. No obstante, hay excepciones notables, como los partidos italianos o húngaros, que en principio tienden a dar apoyo a la ampliación independientemente de su inclinación ideológica (como Lega o Fidesz, que no era miembro de ningún grupo hasta el 2023). Esto sugiere que el país de origen y los intereses nacionales podrían ser otro factor significativo. Para la próxima legislatura, algunos de los miembros destacados del grupo Identidad y Democracia, como el Reagrupamiento Nacional francés, se han aliado con Fidesz para formar un nuevo grupo importante en el Parlamento Europeo, Patriotas para Europa, cuya unidad, poder real o la posición en relación con la ampliación aún debe evaluarse.

Con el giro hacia la derecha del panorama político europeo, la política interna de los Estados miembros de la UE podría interferir todavía más en las aspiraciones de la Unión de convertirse en un actor geopolítico en su entorno inmediato. Vista la falta de perspectivas tangibles para que nuevos países se adhirieran a la UE durante la última década, el apoyo para la integración europea en los Balcanes occidentales ya se había ido debilitando. Esto presentaba a los actores fuera de la Unión una vía para implicarse o para fortalecer su presencia en la región. Entre ellos, China ha aprovechado la oportunidad para convertirse en uno de los principales socios comerciales, inversores y prestamistas, y ha anclado firmemente su presencia en todos los países —excepto Kosovo, que no mantiene relaciones oficiales con la República Popular China. Si hay nuevos retrasos y obstáculos en el proceso de integración europea de los Balcanes occidentales se podría crear un espacio para estrechar todavía más los lazos con China.

La posición de China sobre la adhesión de la región a la UE

En principio, China no tiene nada en contra del deseo de los Balcanes occidentales de adherirse a la UE. En un artículo en el medio montenegrino Portal Analitika, el embajador de China en Montenegro afirmaba que el desarrollo de vínculos bilaterales con Pekín podría ofrecer en Montenegro más oportunidades de desarrollo económico para contribuir a acelerar el ritmo de la integración europea. [3]3 — Fan Kun, Embajador de China en Montenegro (2023). “Evropska unija i Kina: Dva velika resursa i dva velika tržišta” («La UE y China: dos grandes recursos y dos grandes mercados»; traducción de la autora). Analitika Portal. Podgorica. Disponible en línea. El embajador destacaba los proyectos financiados con préstamos chinos o ejecutados por contratistas chinos como ejemplos de la contribución de China a la adhesión de Montenegro a la UE. Estos proyectos son similares a los que se pueden encontrar por toda la región: contratos para construir carreteras y líneas de ferrocarril, parques eólicos y centrales termoeléctricas, grandes adquisiciones de las industrias extractivas, inversiones en terrenos no urbanizados, etcétera. Los operadores chinos no han dejado escapar ninguna oportunidad para impulsar su presencia en la región en búsqueda de nuevas oportunidades de mercado.

Sin embargo, parece que hay una incongruencia entre el discurso de China sobre la voluntad de dar apoyo a la integración de la región en la UE y los resultados reales de sus actividades. Hay varios proyectos e inversiones de China que perjudican los esfuerzos de los países receptores para defender los valores de la UE y demostrar la credibilidad de las reformas necesarias para cumplir los criterios de adhesión. Entre 2014 y 2024, tuvieron lugar más de cien casos judiciales y protestas públicas en los cinco países de los Balcanes occidentales que tienen inversiones y proyectos financiados con préstamos chinos, presentados tanto por particulares como por organizaciones de la sociedad civil. [4]4 — Just Finance (2024). “Chinese investment in the Balkans leaves a trail of controversy”. Just Finance International. Disponible en línea. Aunque podríamos decir que la cooperación con China tiene el objetivo de impulsar el desarrollo y el crecimiento económico, tiene un coste elevado para los derechos humanos, el buen gobierno, el medio ambiente y el clima, unos valores que encabezan la lista de prioridades de los criterios de adhesión a la UE. Además, los políticos y altos cargos de los Balcanes occidentales, tanto a nivel central como local, a menudo ignoran las deficiencias que afectan a la sociedad civil y los ciudadanos, y ponen en duda el fundamento más importante de la integración europea: el estado de derecho.

Como todos los países de la región tienen acceso privilegiado al mercado único europeo gracias a los acuerdos de estabilización y de asociación, la presencia de las empresas chinas en los Balcanes occidentales podría servir de trampolín para que estas compañías entraran en el mercado único europeo. Un caso concreto: China Road and Bridge Corporation (SOE, para sus siglas en inglés), la empresa pública que construyó el puente Mihajlo Pupin en Belgrado entre los años 2011 y 2014, y el tramo Smokovac-Mateševo de la autopista Bar-Boljare en Montenegro entre los años 2014 y 2021, ambos con préstamos del Expuerto-Importe Bank of China, también construyó el puente Pelješac de Croacia (2017–2022), un proyecto financiado completamente por la UE. Este hecho, sin embargo, no evitó que China anunciara el puente Pelješac como “un proyecto clave de la Iniciativa del Cinturón y Ruta de la Seda” (Belt and Road Initiative, BRIZNA) y un “hito emblemático que iluminará todavía más la perspectiva de las relaciones y la cooperación entre China y Croacia y entre China y Europa”, [5]5 — Zhongyu, S.; Cabric, N.; Xuejun, L. (2022). “BRI helps Croatia realize centuries-old dream as Peljesac Bridge opens to traffic”. Pekín. Xinhua. Disponible en línea. un comentario probablemente innecesario a juicio de la Unión Europea.

En línea con los objetivos establecidos a la Iniciativa china del Cinturón y Ruta de la Seda, los Balcanes occidentales están ubicados geoestratégicamente a la línea Land-Sea Express Xina-Europa, que conecta el puerto del Pireu, propiedad mayoritariamente de la empresa pública china COSCO, con Budapest, y que coincide en gran parte con el Corredor de Transporte Paneuropeo 10. Se concibieron varios planes para mejorar la conectividad a lo largo de esta ruta, tanto de manera bilateral, en los pactos de China con Hungría, Serbia, Macedonia del Norte y Grecia, como multilateralmente, en el marco de la plataforma dirigida por China para la cooperación con los países de Europa central y oriental (cooperación Xina-PECO, que originalmente se conocía como 16+1). [6]6 — El apodo “16+1” hace referencia a la composición de la agrupación multilateral que, cuando se estableció, en 2012, incluía China y dieciséis países de la Comunidad Económica Europea: Albania, Bosnia y Herzegovina, Bulgaria, Chequia, Croacia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Montenegro, Macedonia del Norte, Polonia, Rumanía, Eslovaquia, Eslovenia y Serbia. Grecia se unió a estos países en 2019, una vez resuelta la disputa del nombre con Macedonia del Norte, lo que transformó la agrupación en 17+1, mientras que los países bálticos salieron en 2021, con lo que se redujo a 14+1. Algunos de los planes más importantes, como los megaproyectos para la línea de ferrocarril exprés Atenas-Budapest o la vía fluvial navegable Danubio-Moràvia-Vardar, no se llegaron a materializar por varios motivos: viabilidad de los proyectos, disputas bilaterales, el conflicto por el nombre de Macedonia del Norte entre Skopie y Atenas o la oposición de la UE.

La Unión Europea vio el 16+1 como un “caballo de Troya”, un intento chino de minar la unidad europea, y abogó por canalizar la cooperación de todos los Estados miembros de la UE con China a través de sus instituciones y otros mecanismos establecidos, como cumbres y coloquios regulares. No obstante, para los países de los Balcanes occidentales que no son miembros de la UE y que, por lo tanto, no participan en estos foros, la plataforma ofrecía —y todavía lo hace— una oportunidad única y sin precedentes para disfrutar regularmente de tiempo cara a cara con los dirigentes de una potencia mundial para defender sus propios intereses. Por este motivo, incluso con la trayectoria decadente de la plataforma después de que los países bálticos decidieran salir, los Balcanes occidentales se mantuvieron involucrados, a pesar de las peticiones de los Estados Unidos para que abandonaran la iniciativa. [7]7 — Musabelliu, M. (2020). “Albania external relations briefing: Trump urges Albania to exit the ‘17+1’”. Budapest: China-CEE Institute. Weekly Briefing, vol. 33, núm. 4 (AI). Disponible en línea.

Aparte de los motivos (geo)económicos, China tiene otras razones estratégicas para dar apoyo a la integración de los Balcanes occidentales a la UE. Ante las adversidades de las relaciones con los Estados Unidos, China ve una Europa unida y más fuerte como otro “polo” en su concepción de un mundo multipolar. Aunque se prevé un mayor deterioro de la relación bilateral con los Estados Unidos durante el segundo mandato de Donald Trump, China espera que la UE salga de la sombra norteamericana para diseñar su propia política hacia el país asiático, que sería más constructiva o, como mínimo, menos beligerante que la de los Estados Unidos.

El enfoque transaccional de China para vincular la economía y la (geo)política

Parece que hay una estrecha correlación entre el comportamiento de las élites políticas y el alcance y la extensión de las actividades de China en cada uno de los países de los Balcanes occidentales. El interés de China por la región no se ha percibido de la misma manera en todas partes. Algunos países, como Serbia, han notado las implicaciones de la presencia china —tanto las buenas como las malas— bastante más que otros. De acuerdo con los datos del Observatorio de Complejidad Económica, en 2022 —un año antes de la conclusión del acuerdo de libre comercio— las importaciones de Serbia procedentes de China ya superaban las importaciones del resto de países de la región juntos (3.470 vs. 2.895 millones de dólares), mientras que el valor de sus exportaciones en China cuadruplicaron las de los otros cuatro países juntos (1.300 vs. 364 millones de dólares). Con respecto a las inversiones directas, de los 4.369 billones de dólares de la inversión en acciones de China en los Balcanes occidentales a finales del 2022, 4.000 se han invertido en Serbia, mientras que los otros países cuentan con muy poco capital chino, tanto en términos de valor total como de envergadura de los proyectos. [9]9 — Skopje: Institute for Democracy – Societas Civilis (2024). “Western Balkans FDI 2012-2022 – Dashboard”. Disponible en línea.

Serbia es probablemente el socio privilegiado de China y el centro de su actividad económica en los Balcanes occidentales. También es el país que defiende y promueve los intereses y las posiciones de Pekín en los foros internacionales, aunque eso implique oponerse a la UE. La ayuda, sin embargo, es recíproca, ya que China también da apoyo a Serbia en las organizaciones internacionales. El ejemplo más reciente es la resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre el genocidio de Srebrenica, cuando el presidente serbio Vučić pidió abiertamente —y obtuvo— el apoyo incuestionable de China. [10]10 — Si, N. (2024). “Vučić asks China for help at the United Nations”. Euronews. Disponible en línea. Asimismo, los dos países están normativamente alineados sobre cuestiones relacionadas con la soberanía y se dan apoyo mutuamente en regiones que consideran partes inalienables de su propio territorio; concretamente, Kosovo y Taiwán. Serbia no pierde ninguna ocasión para reiterar su apoyo al “principio” de una sola China, y defiende explícitamente que China considere Taiwán como una provincia de la República Popular. [11]11 — República de Serbia. Ministerio de Asuntos Exteriores (2024). “Joint Statement of the President of the Republic of Serbia and the President of the People’s Republic of China”. Disponible en línea. Por su parte, después del inicio de la guerra de Ucrania y con Rusia preocupada por su propia pérdida de perspicacia diplomática, China se ha convertido en el socio más acérrimo de Serbia en el conflicto de Kosovo.

Comparativamente, los otros países de la región, que han recibido muchos menos beneficios económicos que Serbia, también se han mostrado más reservados con respecto a cooperar con China y a ofrecerle apoyo en cuestiones políticas. Cuatro de estos países —Kosovo y tres aliados de la OTAN: Albania, Montenegro y Macedonia del Norte- presumen de alinearse plenamente con la política exterior y de seguridad común de la UE, un dato que contrasta claramente con Serbia, que en el 2022 solo presentaba un alineamiento del 48%. [12]12 — Vladisavljev, S. (2023). “Why Serbia Refuses to Stick to the EU’s Line on China”. Praga: CHOICE – China Observers in Central and Eastern Europe. Disponible en línea. Albania y Macedonia del Norte han experimentado una tendencia de desinversión por parte de las empresas chinas, mientras que Montenegro fue el primer país que ofreció a Taiwán la oportunidad de presentar su propia versión del ascenso de China, de la relación entre los dos países y de su presencia en los Balcanes. [13]13 — Nakhiengchanh, M. (2024). “Montenegro newspaper refuses to remove Taiwan official’s interview despite Chinese pressure”. Taiwan News. Disponible en línea.

Conclusiones

La presencia de China en los Balcanes occidentales juega un papel doble en la adhesión de la región a la UE. Por una parte, los flujos de capital chino en forma de inversiones directas y los préstamos preferenciales tienen el potencial de liderar el desarrollo económico de la región y contribuir directamente a su convergencia económica con la UE. Por otra parte, hay numerosas controversias en relación con algunas actividades chinas en la región, que perjudican la consecución de los principales criterios de adhesión a la UE vinculados a los derechos humanos, el buen gobierno, el estado de derecho y la protección medioambiental. Estas deficiencias se pueden atribuir a omisiones y a una implementación insuficiente por parte de los actores chinos, así como a la incapacidad de los gobiernos nacionales (y locales) de garantizar el cumplimiento e imponer a China procedimientos de gobierno alineados con los estándares y las buenas prácticas europeas.

Eso último se puede explicar por la falta de capacidad de control de los Balcanes occidentales, las redes locales de clientelismo que buscan maximizar sus ganancias o la falta de voluntad política para hacer nada que China pueda ver de manera desfavorable. Cualquiera de estas explicaciones es al mismo tiempo un síntoma y un motivo del estancamiento del proceso de adhesión de la región a la UE. El proceso de negociación para que los Balcanes occidentales cumplan los criterios de adhesión tiene el objetivo de aumentar la capacidad de la administración como requisito previo para la implementación de todas las otras reformas, fortalecer el estado de derecho y reducir la corrupción, así como de conseguir la alineación de los países con la opinión y las prioridades geopolíticas de la UE. La cooperación con China tiene el potencial de alimentar el déficit o la ralentización de estas reformas, a no ser que los gobiernos de los Balcanes occidentales decidan implementarlas explícitamente de acuerdo con los valores y principios de integración de la UE. Por otra parte, el dilatado proceso de adhesión a la UE podría estimular todavía más el compromiso de los Balcanes occidentales con China, y minar la voluntad de la UE de convertirse en una potencia geopolítica.

Eso último se puede explicar por la falta de capacidad de control de los Balcanes occidentales, las redes locales de clientelismo que buscan maximizar sus ganancias o la falta de voluntad política para hacer nada que China pueda ver de manera desfavorable. Cualquiera de estas explicaciones es al mismo tiempo un síntoma y un motivo del estancamiento del proceso de adhesión de la región a la UE. El proceso de negociación para que los Balcanes occidentales cumplan los criterios de adhesión tiene el objetivo de aumentar la capacidad de la administración como requisito previo para la implementación de todas las otras reformas, fortalecer el estado de derecho y reducir la corrupción, así como de conseguir la alineación de los países con la opinión y las prioridades geopolíticas de la UE. La cooperación con China tiene el potencial de alimentar el déficit o la ralentización de estas reformas, a no ser que los gobiernos de los Balcanes occidentales decidan implementarlas explícitamente de acuerdo con los valores y principios de integración de la UE. Por otra parte, el dilatado proceso de adhesión a la UE podría estimular todavía más el compromiso de los Balcanes occidentales con China, y minar la voluntad de la UE de convertirse en una potencia geopolítica.

• Referencias y notas

  1 —

  Becker, M.; Von Ondarza, N. (2024). “Geostrategy from the Far Right. How Eurosceptic and Far-right Parties Are Positioning Themselves in Foreign and Security Policy”. Berlín: German Institute for International and Security Affairs (SWP). Disponible en línea.

  2 —

  Jamieson, A.; Kumar, I. (2020). “Serbia president Vučić ‘fed up of being lectured’ over ties with Russia and China”. Euronews. Disponible en línea.

  3 —

  Fan Kun, Embajador de China en Montenegro (2023). “Evropska unija i Kina: Dva velika resursa i dva velika tržišta” («La UE y China: dos grandes recursos y dos grandes mercados»; traducción de la autora). Analitika Portal. Podgorica. Disponible en línea.

  4 —

  Just Finance (2024). “Chinese investment in the Balkans leaves a trail of controversy”. Just Finance International. Disponible en línea.

  5 —

  Zhongyu, S.; Cabric, N.; Xuejun, L. (2022). “BRI helps Croatia realize centuries-old dream as Peljesac Bridge opens to traffic”. Pekín. Xinhua. Disponible en línea.

  6 —

  El apodo “16+1” hace referencia a la composición de la agrupación multilateral que, cuando se estableció, en 2012, incluía China y dieciséis países de la Comunidad Económica Europea: Albania, Bosnia y Herzegovina, Bulgaria, Chequia, Croacia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Montenegro, Macedonia del Norte, Polonia, Rumanía, Eslovaquia, Eslovenia y Serbia. Grecia se unió a estos países en 2019, una vez resuelta la disputa del nombre con Macedonia del Norte, lo que transformó la agrupación en 17+1, mientras que los países bálticos salieron en 2021, con lo que se redujo a 14+1.

  7 —

  Musabelliu, M. (2020). “Albania external relations briefing: Trump urges Albania to exit the ‘17+1’”. Budapest: China-CEE Institute. Weekly Briefing, vol. 33, núm. 4 (AI). Disponible en línea.

  8 —

  Němečková, K.; Karásková, I. (2024). “From the Fringes to the Forefront: How Extreme Parties in the European Parliament Can Shape EU-China Relations”. Praga: Association for International Affairs. Disponible en línea.

  9 —

  Skopje: Institute for Democracy – Societas Civilis (2024). “Western Balkans FDI 2012-2022 – Dashboard”. Disponible en línea.

  10 —

  Si, N. (2024). “Vučić asks China for help at the United Nations”. Euronews. Disponible en línea.

  11 —

  República de Serbia. Ministerio de Asuntos Exteriores (2024). “Joint Statement of the President of the Republic of Serbia and the President of the People’s Republic of China”. Disponible en línea.

  12 —

  Vladisavljev, S. (2023). “Why Serbia Refuses to Stick to the EU’s Line on China”. Praga: CHOICE – China Observers in Central and Eastern Europe. Disponible en línea.

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  Nakhiengchanh, M. (2024). “Montenegro newspaper refuses to remove Taiwan official’s interview despite Chinese pressure”. Taiwan News. Disponible en línea.

  14 —

  Kratz, A. et al. (2024). “Dwindling investments become more concentrated – Chinese FDI in Europe: 2023 Update”. Rhodium Group and MERICS (Mercator Institute for China Studies). Disponible en línea.