Pandemia, salud y democracia: los dilemas políticos

¿Cuáles serán las consecuencias políticas de la pandemia provocada por la COVID-19? ¿Cuáles son los dilemas políticos más destacables asociados a la emergencia sanitaria? ¿Hasta qué punto la pandemia provocará cambios a largo plazo en las preferencias políticas de los ciudadanos? Este artículo tiene como objetivo intentar dar respuesta a estas preguntas. No de manera definitiva, porque son preguntas de largo recorrido que iremos desgranando con el tiempo, pero sí que es importante empezar a esbozar un cierto marco teórico y empírico para analizar estas cuestiones. Este es sólo un primer intento.

Pandemia y democracia

Es indudable que la última gran crisis económica, la crisis financiera de 2008, tuvo graves consecuencias políticas. De hecho, se puede afirmar que la gran recesión transformó muy significativamente el paisaje político: propició por todas partes la aparición de nuevos partidos, en muchos contextos incrementó el interés por la política e incentivó también la protesta ciudadana – con la aparición de movimientos como el 15M y la aceleración del movimiento independentista en Catalunya. En general, es bien conocido que los momentos de crisis económica y política suelen generar cambios políticos sustanciales (Sánchez-Cuenca, 2017). Hasta el punto de que la política comparada ha señalado que en contextos autoritarios los shocks económicos negativos pueden favorecer los procesos de transición a la democracia.

Lo más prudente es no atreverse a predecir todavía cuáles serán las transformaciones vinculadas a la pandemia. Lo que sí podemos hacer, sin embargo, es empezar a esbozar las preguntas clave y plantearnos diferentes escenarios de futuro. Podemos preguntarnos, por ejemplo, lo siguiente: ¿hasta qué punto los ciudadanos están dispuestos a sacrificar derechos y libertades a cambio de mayor protección ante la pandemia? ¿La delegación de decisiones políticas a los expertos puede dificultar a posteriori los procesos de rendición de cuentas habituales en los procesos democráticos? ¿Los líderes populistas y demagogos que están en el poder tendrán un futuro más complicado con perspectivas electorales adversas o, por el contrario, podrán utilizar la pandemia para consolidar todavía más sus posiciones otorgándose poderes especiales, como hizo por ejemplo Viktor Orbán al declarar el estado de emergencia en Hungría?

Para tratar de responder a estas preguntas, junto con Andreu Arenas, Albert Falcó y Jordi Muñoz, investigadores del Institutions and Political Economy Research Group (IPERG) de la UB, hemos empezado un trabajo sistemático de recopilación de datos mediante encuestas online para intentar evaluar y hacer un seguimiento de los cambios en las preferencias políticas de los ciudadanos en Catalunya y España durante la pandemia. Este esfuerzo empírico, para el que hemos recibido financiación de la Fundación La Caixa y la Fundación Grífols, tiene como objetivo identificar, primero, los cambios en las preferencias democráticas, actitudes tecnocráticas y niveles de confianza política de los ciudadanos. En segundo término, también queremos analizar las razones y condiciones que explican estos cambios de preferencias, así como su persistencia – si efectivamente estos cambios persisten.

Los primeros análisis y resultados que observamos no invitan al optimismo. Por el contrario, detectamos que han incrementado notablemente las actitudes tecnocráticas de la ciudadanía – también al analizar las valoraciones que hacen los ciudadanos sobre cuáles son los atributos más deseables de los políticos. Este cambio parece ser, además, persistente en el tiempo: detectamos el incremento en marzo durante la primera ola pero se mantenía más tarde en junio. Es cierto que un aumento de las actitudes tecnocráticas no necesariamente tiene que tener consecuencias democráticas negativas –si los políticos conservan la responsabilidad última de las decisiones y los mecanismos de rendición de cuentas siguen siendo efectivos. Eso lo discutiremos a lo largo de este artículo. Sin embargo, al mismo tiempo detectamos que entre las personas más expuestas a la pandemia han disminuido significativamente los niveles de confianza política. Mediante una serie de experimentos identificamos una disposición a sacrificar derechos y libertades individuales ante la pandemia, así como una preferencia por los liderazgos fuertes y por la respuesta coercitiva en comparación con una respuesta cooperativa.

Un problema de coordinación colectiva: coerción y cooperación

Es evidente que la pandemia ha significado (y lo seguirá haciendo todavía durante un largo tiempo) un desafío de primera magnitud para las democracias. ¿Quizás no sólo un desafío a corto plazo sino también una amenaza más a medio y largo plazo? Lo iremos viendo. En cualquier caso, la pandemia de la COVID-19 ha puesto encima de la mesa, de manera inevitable, un conjunto de dilemas políticos y democráticos nada despreciables.

En primer lugar, porque la pandemia ha exigido la aplicación urgente de un conjunto de medidas, decisiones y políticas públicas por parte de los gobernantes. Decisiones que a veces han sido debatidas entre los diferentes gobiernos regionales, nacionales y supranacionales. En segundo lugar, porque la gobernanza en tiempo de pandemia obliga a tener en cuenta factores y consideraciones tanto sanitarias, como económicas, y de otro tipo. Con lo cual los gobernantes han tenido que valorar y priorizar diferentes dimensiones a la hora de tomar decisiones. En tercer lugar, porque la toma de decisiones se ha trasladado más o menos directamente a los expertos, cosa que puede contribuir a diluir a posteriori los canales habituales de rendición de cuentas -que son absolutamente necesarios y deseables en toda democracia.

En los estudios de política comparada, las teorías de la democratización han sugerido que los shocks económicos negativos pueden abrir “ventanas de oportunidad” que pueden facilitar la democratización en contextos autoritarios. Sabemos menos cosas, en cambio, sobre hasta qué punto las democracias avanzadas pueden ser fuertemente sacudidas al sufrir shocks negativos que afectan tanto a la economía como a la salud. Sin embargo, podemos pensar que el shock provocado por la pandemia también podría facilitar un cambio hacia un nuevo escenario politico-económico. En especial si efectivamente se produjera un cambio persistente en las preferencias políticas de la ciudadanía. Un cambio en las actitudes y preferencias democráticas de la ciudadanía, que pasara, por ejemplo, por la aceptación de una disminución de derechos y libertades, podría conducir a una reducción de los niveles de confianza política y a un tipo de gobernanza más tecnocrática.

En cualquier caso, lo relevante es que podemos analizar la pandemia como un problema de coordinación colectiva en tanto que se trata de una situación que requiere la gestión inmediata de externalidades negativas. Una externalidad negativa se da cuando el comportamiento individual de una persona afecta negativamente a terceros. Es evidente que durante una pandemia las externalidades negativas se vuelven relevantes y directas: el comportamiento de cada persona (en términos de movilidad, medidas de higiene básicas, número de interacciones sociales) puede afectar muy directamente al número de contagios y por lo tanto a la difusión y crecimiento exponencial del virus. La pandemia, pues, pide coordinación vertical (entre gobiernos y ciudadanos) y también coordinación horizontal (entre ciudadanos) para limitar las externalidades negativas.

El cumplimiento del distanciamiento físico, o la reducción voluntaria del número de interacciones sociales, puede considerarse en el contexto de una pandemia como la contribución que hace cada persona para generar un bien público – en este caso, el bien público es la reducción de la movilidad y el conjunto de interacciones sociales, que limitan las externalidades negativas vinculadas a la pandemia. De manera que lo más importante, desde esta perspectiva, es como conseguir hacer efectivas estas contribuciones individuales para frenar la incidencia de la pandemia. Es así como el comportamiento individual se vuelve tan relevante, sujeto a regulación e incluso a coerción adicional por parte de los gobernantes. Porque, al fin y al cabo, hay dos grandes tipos de instrumentos para conseguir las contribuciones individuales: las normas sociales que pueden conducir por ellas mismas a la cooperación voluntaria y, por otro lado, el uso de la coerción a través de la amenaza de sanciones y la aplicación de restricciones.

COVID, tecnocracia y preferencias democráticas: resultados preliminares

Para analizar estas cuestiones, hemos llevado a cabo una recogida de datos sistemática con diferentes olas de encuestas online y diseños experimentales. La primera ola, realizada antes de la propia pandemia, se hizo en enero de 2020 y entrevistamos a 1000 personas con una batería de preguntas sobre preferencias democráticas y actitudes tecnocráticas. Posteriormente, justo durante la primera ola de la pandemia, en la segunda quincena de marzo de 2020, volvimos a entrevistar a 800 personas entrevistadas en enero y añadimos 800 más. En la segunda ola, además de cuestiones sobre preferencias democráticas, añadimos también una serie de diseños experimentales para analizar las respuestas a la pandemia. La tercera ola la hicimos en junio de 2020, con 1200 encuestados. El cuestionario es común para las tres olas, pero la tercera añade preguntas adicionales. Hemos construido este panel de datos individuales con la empresa Netquest; adoptando cuotas por sexo, edad y nivel de estudios para asegurar que las muestras sean representativas.

Una de las cuestiones que más nos preocupa es el posible impacto de la pandemia en las actitudes tecnocráticas de la ciudadanía. La gobernanza de tipo tecnocrático, basada en el criterio de los expertos como fuente de legitimidad, puede resultar atractiva en momentos excepcionales cuando son necesarias medidas urgentes para limitar la pandemia y la crisis económica (Sánchez-Cuenca, 2017). De hecho, algunos autores como Daniele et al. (2020) han señalado que si la gran recesión de 2008 propició un “momento populista”, la pandemia en cambio podría favorecer un nuevo impulso tecnocrático – si tanto en la fase de contención como en momentos posteriores de reconstrucción el criterio de los expertos en salud pública y economía toma protagonismo y acaba sustituyendo o diluyendo los debates ideológicos. El problema de los gobiernos tecnocráticos, sin embargo, es que priorizan el criterio de los expertos por encima del pluralismo político inherente a la democracia de partidos (Sánchez-Cuenca 2017, Bertsou y Caramani, 2020, Caramani, 2017).

Más importante todavía, si la pandemia favorece un impulso tecnocrático, eso podría dificultar los procesos de rendición de cuentas necesarios en toda democracia. En una democracia de partidos, el conflicto ideológico se dirime en las elecciones. Los partidos compiten en base a diferentes plataformas electorales, que representan el pluralismo político, y en último término los ciudadanos escogen entre diferentes opciones ideológicas. La delegación continuada en el criterio de los expertos, en cambio, puede acabar suponiendo un problema de compromiso o “commitment problem”, en tanto que los políticos y gobernantes pueden tener excesivos incentivos en delegar decisiones y políticas a los expertos. Si eso ocurre, los políticos pueden acabar diluyendo de facto sus propias responsabilidades y escapar así al control por parte de los votantes. De manera que la ciudadanía podría acabar no teniendo garantías que los políticos se comportarán (y tomarán decisiones) de acuerdo con sus programas electorales y compromisos ideológicos anteriores.

Para analizar el cambio en las actitudes tecnocráticas de la ciudadanía, preguntamos a los encuestados lo siguiente: “Algunas personas prefieren votar a un partido que comparta sus ideas, aunque no haya gestionado bien los asuntos públicos, mientras que otras personas prefieren votar a un partido que haya gestionado bien los asuntos públicos, a pesar de no compartir sus ideas. ¿Usted, qué prefiere?” (escala de 1 a 7); “Algunas personas opinan que los políticos tendrían que orillar su programa político y abordar los problemas públicos desde un punto de vista técnico. ¿Hasta qué punto está de acuerdo con esta opinión?” (escala de 1 a 7); “Hasta qué punto está de acuerdo con la afirmación siguiente. Es mejor tener técnicos, y no políticos, que decidan qué políticas son mejores para el país” (escala de 1 a 7).

Comparar los datos de la segunda ola (marzo de 2020) con la primera ola (enero de 2020) nos permite identificar el incremento de las actitudes tecnocráticas de la ciudadanía mediante el análisis de los mismos encuestados – desde un punto de vista estadístico eso es útil porque permite la inclusión de efectos fijos individuales que sirven para aislar la heterogeneidad no observada. Cuando lo hacemos, observamos un incremento muy destacable de las preferencias tecnocráticas. Durante el estallido de la pandemia los encuestados pasaron a estar más de acuerdo con el voto por gestión, más de acuerdo con la gestión puramente técnica y a tener una preferencia genérica por los gobiernos tecnócratas. Eso es hasta cierto punto razonable, en tanto que es comprensible que en el momento inicial de la pandemia los ciudadanos estén dispuestos a sacrificar el pluralismo político y la rendición de cuentas. Lo que es más sorprendente, sin embargo, es que cuando analizamos la tercera ola (junio de 2020) vemos que el cambio en las actitudes tecnocráticas persistía y se mantenía en los mismos niveles que en marzo.

Otra manera de analizar el cambio en las preferencias políticas como consecuencia de la pandemia es ver si los ciudadanos han pasado a preferir atributos o características diferentes por parte de los políticos. Eso es lo que observamos cuando comparamos los datos de la segunda ola (marzo de 2020) y tercera ola (junio de 2020) con los de la primera (enero de 2020). Mientras que en enero el atributo preferido de los políticos era con mucha diferencia la honradez, la valoración de la honradez cayó significativamente durante los meses de marzo y junio. En cambio, los ciudadanos pasaron a valorar más positivamente la capacidad de gestión y la preparación de los políticos en la segunda y tercera ola. Este resultado tampoco es excesivamente sorprendente y es coherente con el cambio en las preferencias tecnocráticas. Lo que quizás es más destacable es la persistencia del cambio en la tercera ola (en junio de 2020). Veremos en olas posteriores si estos cambios se mantienen o si observamos un retorno a los valores medios anteriores a la pandemia.

Para complementar el diseño tipo panel, también hemos añadido a las diferentes olas de encuestas una serie de experimentos online para evaluar las preferencias políticas de la ciudadanía ante la pandemia. Los resultados que observamos en estos experimentos son coherentes con el cambio hacia posiciones más tecnocráticas. Más concretamente, primero comparamos la reacción ante la pandemia con otras amenazas globales que también generan externalidades negativas: el cambio climático y el terrorismo global. Lo que observamos es que los encuestados son mucho más propensos a querer sacrificar derechos y libertades individuales cuando se les menciona la pandemia de la COVID-19 y menos, en cambio, cuando se les menciona el cambio climático o el terrorismo internacional. De manera similar, los entrevistados aseguran preferir liderazgos políticos fuertes cuando se hace referencia a la pandemia, significativamente más que cuando se menciona el cambio climático o el terrorismo. Por último, los encuestados están más dispuestos a transferir poderes y capacidad de decisión al gobierno central cuando se hace referencia a la pandemia, y menos cuando se alude al cambio climático y al terrorismo internacional. Por el contrario, ante la pandemia los ciudadanos parecen menos dispuestos a transferir capacidad de decisión a la Unión Europea.

Así pues, la pandemia parece haber provocado un cambio notable hacia posiciones más tecnocráticas, una preferencia por una respuesta del gobierno central al menos durante la primera ola, una preferencia genérica por liderazgos políticos fuertes y una fuerte disposición a sacrificar derechos y libertades individuales a cambio de mayor protección ante los contagios. Además, para intentar desgranar el tipo de respuesta preferida en relación al marco teórico que exponíamos anteriormente, añadimos también un experimento online donde mencionábamos la cooperación y la disciplina como elementos necesarios para hacer frente a la pandemia. Observamos aquí que los encuestados prefieren una respuesta basada en la disciplina individual por encima de la cooperación individual. Es interesante el hecho de que esta diferencia se mantenía en la tercera ola (junio de 2020), cuando el primer pico de la pandemia ya había pasado, y los ciudadanos seguían siendo más partidarios de la disciplina que de la cooperación. Estos resultados quizás son menos sorprendentes si los situamos en el contexto español de niveles medios-bajos de confianza interpersonal y niveles muy bajos de confianza política (confianza en los gobiernos) que hemos señalado anteriormente.

Conclusiones tentativas

¿Hasta qué punto la pandemia puede causar un cambio persistente en las preferencias democráticas y en las actitudes tecnocráticas de los ciudadanos? ¿Cuáles son los mecanismos que pueden favorecer este cambio de preferencias y actitudes? ¿En qué condiciones estos cambios serán más probables? En este artículo se ha intentado perfilar el conjunto de resultados que obtenemos cuando analizamos con datos de encuestas realizadas a lo largo del tiempo los cambios en las preferencias políticas de los ciudadanos.

De momento, hemos identificado un aumento muy significativo de las actitudes tecnocráticas, especialmente entre las personas más expuestas al virus y entre las personas con menos información política. El cambio hacia actitudes autoritarias también es evidente en la medida en que los ciudadanos han cambiado los atributos o las características que consideran deseables en los políticos: valoran menos la honestidad y, en cambio, valoran más la capacidad de gestión y la preparación. También observamos una voluntad de sacrificar derechos y libertades individuales a cambio de mayor protección ante el virus y una predisposición para aceptar liderazgos fuertes ante la pandemia. Al mismo tiempo, los ciudadanos parecen estar más dispuestos a optar por la disciplina y no tanto por la cooperación individual a la hora de reaccionar ante los contagios. Además, documentamos que buena parte de estos cambios persisten y no se limitan al momento inicial de la pandemia. ¿Hasta qué punto este conjunto de resultados puede constituir una amenaza a medio y largo plazo para la democracia?

Como hemos apuntado, un incremento de las actitudes tecnocráticas no debe tener necesariamente un efecto contraproducente para el funcionamiento de la democracia. De hecho, se puede pensar que un incremento del papel de los expertos – en sus tareas de asesoramiento en la toma de decisiones – puede ser un elemento positivo y deseable para mejorar la gestión pública y la toma de decisiones informadas. De hecho, es muy conveniente un mayor protagonismo de las decisiones basadas en evidencias (“evidence-based policies”) así como de la evaluación de políticas públicas. Ahora bien, en último término es fundamental preservar los mecanismos de rendición de cuentas y, por lo tanto, el control de los votantes. Si los gobiernos y dirigentes políticos, en las condiciones excepcionales impuestas por la pandemia, toman decisiones asesorados por los expertos, se hacen responsables de ellas y son a posteriori premiados o castigados por los votantes, entonces no hay ningún problema: los mecanismos de rendición de cuentas habrán sido preservados. Si, en cambio, los políticos y gobernantes aprovechan estas circunstancias excepcionales para diluir sus responsabilidades y no asumir las decisiones, entonces los mecanismos de accountability podrían quedar en entredicho.

Existen por lo menos dos canales a través de los que la pandemia de la COVID-19 puede suponer un reto para la gobernanza democrática. Primero, hay un canal de tipo más o menos directo, que es el que constituye este cambio en preferencias y actitudes políticas de los ciudadanos. Respecto de este canal directo, es muy necesario seguir evaluando la evolución de las preferencias a lo largo del tiempo para documentar si estos cambios persisten y se cronifican o, por el contrario, con el tiempo vuelven a los valores iniciales anteriores a la pandemia. Es evidente que la amenaza a medio plazo para la gobernanza democrática será mucho más grave si efectivamente estos cambios persisten. Porque un “impulso tecnocrático” vinculado a la pandemia podría dificultar enormemente los mecanismos de rendición de cuentas y la atribución de responsabilidades. Es decir, en último término el control por parte de los votantes, imprescindible en una democracia.

• REFERENCIAS

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