La soberanía ha sido el pilar del orden político en el mundo moderno: ha definido la fuente esencial de la autoridad legítima dentro de los estados y ha apuntalado la orden internacional. Sin embargo, siempre ha sido una idea imprecisa. En la era moderna, se ha asociado con el estado-nación hasta el punto que los conceptos ‘estado-nación’ y ‘estado soberano’ se han convertido en sinónimos en las relaciones internacionales. En su forma más pura, la idea es que el Estado-nación está dotado de una soberanía absoluta sobre la que no hay ninguna duda. El estado es soberano porque es soberano por definición; o el estado es soberano porque, en el ejercicio de su soberanía, ha declarado que es soberano. Eso es, por supuesto, una tautología, un argumento circular. Más que una teoría o una doctrina, es un axioma, una proposición que no se puede rebatir. Se trata, en sentido estricto, de un mito, una historia cuya fuerza es independiente de su verdad o falsedad empíricas. Otra manera de expresarlo es decir que el Estado- nación soberano es un mito, es decir, una creencia compartida cuyo efecto no depende de si es verdadera o falsa. Mientras la gente crea en él, funcionará y seguirá ofreciendo las bases del orden político. En caso contrario, podría seguir el camino del derecho divino de los reyes.

El enigma soberanista

Paradójicamente, sin embargo, ésta es la única doctrina defendible de la soberanía absoluta del estado-nación. Eso se debe a que en cuanto el estado se ve obligado a producir argumentos más amplios y epistémicos para justificar su soberanía, tiene que competir con otras reivindicaciones que pueden ser igualmente convincentes y basarse en las mismas premisas. En otros escritos míos (Keating, 2021), defino que estos argumentos giran en torno al demos (la definición del pueblo que sustenta la soberanía popular), al telos (la misión de la nación en el pasado y el futuro), el ethos (los valores que integra) y la soberanía (el lugar de la autoridad última). Durante el siglo XX, una cierta narrativa modernista consideraba que estos cuatro conceptos se encarnaba en el estado-nación consolidado. Por lo tanto, las reivindicaciones contrarias podían ser tachadas de retrógradas o reaccionarias, tanto por la izquierda británica como por los progresistas jacobinos de Francia, España o Italia.

Estas defensas intelectuales del estado-nación soberano siempre han sido vulnerables. Actualmente, pocos científicos sociales se toman seriamente las ideas primordialistas y ahistóricas según las cuales la nación es, de alguna manera, natural o intrínseca a la naturaleza humana. Desde las revoluciones francesa y norteamericana, el estado-nación se ha basado menos en el ethnos primordial y más en el demos unitario, lo cual sustenta la democracia; pero sus adversarios pueden hacer afirmaciones similares. Las teleologías históricas que hacen remontar el Estado-nación a un momento fundacional o a una época lejana también son fáciles de refutar. Como demostró Renan hace mucho tiempo, sabemos muchas cosas sobre cómo se construyeron realmente los estados-nación y los nacionalistas necesitan tanto olvidarlo como recordarlo. En cualquier caso, las reivindicaciones rivales también tienen su propia historia, como hemos visto en las encarnizadas discusiones historiográficas entre historiadores españoles, catalanes y vascos. Otro argumento es que la nación y su estado son vehículos de valores superiores (ethos) y para conseguir objetivos deseables, como la solidaridad social y el estado del bienestar, o para obtener mercados más amplios para la economía. Sin embargo, las afirmaciones de que el estado-nación está instrumentalmente legitimado por las tareas a las que sirve son vulnerables a argumentos sobre si hay otras maneras de conseguir estos objetivos.

El axioma de la soberanía del Estado se impuso con fuerza en el imaginario del siglo XX, hasta el punto de convertirse en la forma universal de orden político. Desde entonces, el hechizo se ha roto ya que tanto el estado como la nación han sido desmitificados y cuestionados. La globalización, ya sea en los ámbitos económico, cultural, ecológico, social, de seguridad o político, ha revelado la fragilidad de los estados y las desigualdades arraigadas en el sistema estatal. El individualismo ha cuestionado las antiguas identidades colectivas mientras que el multiculturalismo ha puesto en tela de juicio los imaginarios nacionales monolíticos. Los sistemas funcionales qua antes abarcaba el estado se han ‘redimensionado’, es decir, se han desplazado hacia arriba hasta el nivel supranacional, hacia abajo hasta el nivel subestatal y de forma transversal hasta el nivel transnacional (Keating, 2013). Esto incluye asuntos que van desde la gestión económica al medio ambiente, el bienestar social, la educación superior y la cultura. A medida que estos sistemas han ido superando el marco del estado-nación, los estados han perdido su capacidad para dominarlos. Esto no es resultado de imperativos funcionales vinculantes, como han sugerido algunas teorías de la globalización. Al contrario, la redimensión es una cuestión muy controvertida y política, porque el cambio de escala y de límites de los sistemas funcionales puede modificar el equilibrio entre ganadores y perdedores (Keating, 2017). Algunas construcciones del emergente nivel regional o ‘meso’ de gobierno lo ven como un espacio para la competencia del mercado o una especie de neomercantilismo en el que las regiones compiten entre sí para obtener beneficios económicos. Para otros, los niveles local y regional son un nuevo espacio de solidaridad social. Otros vuelven a destacar la dimensión cultural. A medida que se cuestionan estas diferentes visiones de los nuevos espacios, desde Europa hasta el barrio, cada vez se politizan más. Eso ha dado lugar a un debate sobre la democratización y la forma de gobierno adecuada para permitir la deliberación y el control popular ante el debilitamiento de la capacidad del estado-nación.

El axioma de la soberanía del Estado se impuso con fuerza en el imaginario del siglo XX, hasta el punto de convertirse en la forma universal de orden político. Desde entonces, el hechizo se ha roto: tanto el estado como la nación han sido desmitificados y cuestionados. La globalización, ya sea en los ámbitos económico, cultural, ecológico, social, de seguridad o político, ha revelado la fragilidad de los estados y las desigualdades arraigadas en el sistema estatal

Este es un factor importante en el aumento de las demandas de autogobierno. Éstas surgen de múltiples formas y en diferentes niveles, pero a menudo se sitúan en las identidades y las instituciones existentes y sirven para reactivar campañas de autodeterminación. Ha habido una cierta tendencia a descartar los nuevos nacionalismos subestatales de Europa por ‘tribales’, ‘étnicos’ o retrógadas. En la medida en que se basan en impulsos xenófobos o autoritarios (cómo pasa con la Lega Nord o el Vlaams Belang), los podemos descartar porque no son relevantes para el tema de este artículo. Menos fácil resulta descartar las reivindicaciones que responden a la condición moderna e incorporan el nuevo pensamiento sobre economía, bienestar, cultura y democracia. Una característica importante de estos movimientos es que, en lugar de enfatizar el particularismo étnico, a menudo se basan en las mismas bases históricas, normativas e instrumentales que las de los estados nación. Una vez más, no tenemos que tomar todas las reivindicaciones al pie de la letra. La reivindicación de autodeterminación de la República Srpska se basa en una comunidad territorial surgida hace poco como consecuencia de una limpieza étnica. En cambio, las reivindicaciones de Catalunya, Euskadi, Escocia, Gales o Quebec se basan en valores universales. Eso es lo que Dion (1991) llamó la paradoja de Tocqueville: argumentos sobre la autoridad política frente a una convergencia de valores. Se podría pensar que la difusión de los valores universales (tal como pasó en toda Europa durante la segunda mitad del siglo XX) disminuiría las diferencias políticas y resolvería la cuestión de las nacionalidades. La paradoja de Tocqueville explica por qué eso podría no suceder: porque los proyectos nacionales rivales compiten sobre el mismo terreno normativo que la base del orden político. No se trata, según Kymlicka (2007) y otros, de un caso de diferencias culturales, que se podría resolver mediante prácticas de multiculturalismo, autonomía cultural o la privatización de la cultura del mismo modo en que la religión se ha privatizado efectivamente en las sociedades postcristianas. Se trata, más bien, de reivindicaciones de autoridad global, que son mucho más difíciles de resolver.

Gestión de las reivindicaciones de soberanía

La soberanía y la autodeterminación se han identificado tradicionalmente con la construcción de un estado multifuncional delimitado territorialmente, según el sistema estatal del siglo XX. Más adelante flexibilizaremos esta definición, pero primero examinamos los argumentos esgrimidos a favor y en contra de este derecho. La literatura sobre secesión tiende a hacer recaer la carda de la prueba en los que reivindican separarse de un estado existente, asumiendo que los propios estados no tienen la obligación de legitimar su existencia continuada. Esto crea un gran desequilibrio a favor del statu quo y un gran obstáculo para los que quieren cambiarlo. Sin embargo, ha sido difícil encontrar una nueva fórmula para resolver el derecho a la autodeterminación, incluyendo el derecho de secesión, a pesar de la abundante literatura sobre el tema.

Las teorías del derecho primario atribuyen el derecho de autodeterminación a los pueblos o a las naciones. Algunos teóricos políticos tienden a identificar a los miembros de los grupos sin problemas. No obstante, casi todos los sociólogos coinciden hoy día en que las naciones no son naturales, sino que se construyen socialmente y a menudo son cuestionadas. Los mismos que reivindican la autodeterminación argumentan cada vez más desde la base de la democracia y a menudo se esfuerzan por rehuir el particularismo étnico.

Las teorías asociativas o voluntaristas tratan de sortear este problema permitiendo que cualquier grupo de personas se declare como una unidad autodeterminada y establezca su propia política (Beran, 1998). La literatura sobre elección pública parte de la premisa que la democracia consiste en hacer realidad las preferencias individuales, por lo que las instituciones deben diseñarse en torno a este objetivo. Sin embargo, la democracia también tiene que ver con la deliberación y las consideraciones del bien público; y trata también de la movilización del poder político ante las desigualdades sociales o del mercado. Los problemas de la autodeterminación no surgen porque grupos de individuos decidan espontáneamente autogobernarse. Tampoco aparecen porque la gente haga cálculos instrumentales sobre los beneficios económicos de las unidades políticas de tamaño grande o reducido (tal como sugieren a Alesina y Spoloare, 2002). La creación de comunidades políticas es un proceso de construcción social arduo y a veces inacabable, que requiere compromiso y recursos. Eso explica por qué hay tan pocas, a pesar de la preocupación entre sus oponentes de que puedan proliferar sin cesar.

Un tercer conjunto de teorías afirma que los pueblos o las naciones tienen un derecho ‘reparador’ a la autodeterminación y a la secesión si han sido oprimidos o colonizados (Buchanan, 1991). Esto se aplica a los casos de colonización, pero no procede en casos como Quebec o Escocia, en la que la población disfruta de plenos derechos democráticos. Además, si el derecho reparador se considera legítimo, esto puede suponer un incentivo para que los nacionalistas provoquen la opresión. Lo más revelador, quizás, es que la teoría del derecho reparador no justifica la estatalidad de los estados-nación existentes: simplemente se les supone el derecho moral a determinar su propio modo de gobierno, mientras niegan las reivindicaciones adversarias.

Hay otro problema con respecto a todas estas clásicas teorías de autodeterminación. Sus reclamaciones se superponen, ya que se hacen diferentes reclamaciones nacionales sobre el mismo pueblo y sobre el mismo territorio. Teniendo en cuenta estas reivindicaciones contradictorias, no existe ningún conjunto de líneas sobre el mapa que pueda dar la respuesta ‘correcta’.

De hecho, es fácil argumentar que la autodeterminación, en el sentido de hacer realidad las reivindicaciones de soberanías sobre un territorio en nombre de un pueblo, es imposible; en realidad, es algo que se ha dicho a menudo. Sin embargo, el hecho de que no se pueda responder a una pregunta suele ser una buena razón para cambiarla. Podemos hacerlo replanteando tres elementos clave: el sujeto de la autodeterminación o ‘pueblo’; el objeto de la autodeterminación (una nueva política) y el marco territorial. El giro relacional en la ontología nos permite especificar al sujeto de la autodeterminación sin caer en la doble trampa de la reificación o del puro voluntarismo. Las nuevas concepciones sobre la estatalidad y la soberanía nos permiten especificar el objeto de manera más compleja. Las nuevas teorías del territorio lo presentan como abierto y poco delimitado y definido de muchas maneras. Esto no nos da una solución determinada del tipo que ofrecía el antiguo modelo de estado-nación; pero la teorización normativa se ha alejado de la búsqueda de soluciones ideales y completas para reconocer la inconmensurabilidad de algunas afirmaciones y la aceptabilidad de resultados menos que perfectos.

El sujeto

Hoy día, las naciones o los pueblos raramente se definen según criterios objetivos, como pretendían las generaciones anteriores de nacionalistas. Tampoco se pueden reducir a sentimientos puramente subjetivos. Para que yo sea miembro de una nación, es necesario que otras personas compartan el mismo sentimiento. Las naciones son, más bien, entidades intersubjetivas socialmente construidas, basadas en el reconocimiento mutuo y en significados compartidos. Las naciones o los pueblos nunca son homogéneos ni están claramente delimitados, sus reivindicaciones a menudo se superponen, y son reconstruidos con el paso del tiempo y, a menudo, se impugnan. El lenguaje que utilizamos para referirnos a las comunidades políticas puede ser exasperadamente impreciso y controvertido, pero eso se debe al hecho de que necesariamente tiene una carga normativa. Si un movimiento político pasa de la lengua o la región a la nación (como hizo el catalanismo a principios del siglo XX), está reivindicando ser el titular de los derechos originarios. En casos como el de Bretaña, el uso de la terminología nacionalista y regionalista refleja diferentes objetivos en relación con el Estado francés. Sin embargo. mostrar cómo las naciones se construyen discursivamente de esta manera no quiere decir que estas comunidades no constituyan realidades en un sentido sociológico.

Las naciones son entidades intersubjetivas socialmente construidas, basadas en el reconocimiento mutuo y en significados compartidos

Saberlo no nos da la respuesta sobre la cuestión del sujeto, pero sí que la convierte en un tema que se puede investigar. Podemos descartar las reivindicaciones de la Padania, imaginada por la Lega Nord, como comunidad nacional, no porque sea ‘artificial’. Todas las naciones y todas las entidades sociales son artificiales en el sentido de que han sido creadas en algún momento. Se trata más bien de que Padania nunca contó con la lealtad de más de una pequeña minoría de sus habitantes a pesar del esfuerzo realizado para crearla, incluyendo una historia y una cultura debidamente adaptadas (Oneto, 1997). Padania no estaba destinada a fracasar, pero lo hizo. Por el contrario, Quebec y Escocia deben ser tomadas más en serio, no porque existan en sentido absoluto o primordial, sino porque se han construido y reconstruido críticamente en la época moderna, para constituir comunidades políticas.

En otros casos, la nación es cuestionada internamente, sin ningún acuerdo sobre la naturaleza de la comunidad política común, o externamente, por parte de estados y comunidades vecinas que reclaman su territorio o su pueblo.

El objeto

En las teorías clásicas de la autodeterminación, se ha supuesto que el objeto es la creación de un Estado-nación. Sin embargo, a medida que el significado de la propia condición de estado cambiaba con el paso del tiempo, también lo hacían los objetivos de los nacionalistas. Al final del siglo XIX, los nacionalistas de los sistemas imperiales, tanto en Irlanda o como en los dominios de los Habsburgo, conscientes de su exposición en un mundo de grandes potencias, a menudo reclamaban un autogobierno interno dentro de un acuerdo federal o confederal. Fue sólo con el colapso de los imperios centrales durante la Primera Guerra Mundial, que los nacionalistas se inclinaron por la independencia como objetivo. En Irlanda, donde el poder central no se hundió, la independencia fue un proceso gradual y a menudo ambiguo, que duró hasta la proclamación de la República fuera de la Commonwealth en 1949 [1]1 — Los republicanos irlandeses asumieron que la plena soberanía significaba abandonar el Commonwealth, aunque los nacionalistas indios acababan de establecer que no era así. .

La mitad del siglo XX fue el apogeo del estado-nación, que se extendió por todo el mundo durante el proceso de descolonización. A pesar de ello, a finales de siglo el modelo s estaba cuestionando. El estado-nación fue penetrado por las influencias económicas globales (aunque el término ‘globalización’ fuera exagerado). Los órdenes económicos y políticos transnacionales, incluyendo la Unión Europea y el NAFTA, limitaban el margen de maniobra de los estados independientes. Casi todo el mundo supuso que eso comportaría una disminución del poder del nacionalismo y una disminución de los movimientos secesionistas porque, si incluso los grandes estados estaban perdiendo poderes efectivos, los estados pequeños tenían todavía menos perspectivas de futuro. En la práctica, las cosas resultaron ser diferentes. La aparición de regímenes transnacionales proporcionó un marco para la supervivencia de los pequeños estados al garantizarles acceso a amplios mercados y seguridad. Así, aunque el contenido de la independencia se diluye, se rebaja el listón para la independencia. Eso ha permitido a los movimientos de autodeterminación aplicar estrategias de autogobierno en Europa y retomar los argumentos de principios del siglo XX sobre la transformación de los imperios en federaciones democráticas de pueblos. La idea de que los movimientos independentistas deberían ser proeuropeos ha desconcertado a algunos críticos (y a algunos de sus partidarios), pero, como ya sabían algunos nacionalistas de naciones minoritarias de principios del siglo XX, la doctrina de la soberanía absoluta es mucho más útil para las naciones grandes y poderosas que para las naciones más pequeñas con vecinos más grandes y potencialmente agresivos.

A medida que el significado de la independencia en un sentido funcional ha cambiado, también lo ha hecho el principio normativo de soberanía. Al adaptarse a un mundo interdependiente, muchos movimientos nacionalistas han abandonado la idea de que la soberanía es indivisible y sólo reside en el estado-nación. Los postsoberanistas (MacCormick, 1999; Keating, 2001) ven la soberanía como algo compartido y negociado. Esto también refleja cambios en la ciencia política y el derecho, que consideran que la soberanía no es algo que posee una nación, sino más bien una relación que se negocia continuamente (Loughlin, 2003). No es casualidad que estas ideas hayan encontrado eco en lugares donde la soberanía siempre ha sido cuestionada y donde las tradiciones rivales de pactismo y orden negociado son familiares. Estas tradiciones incluyen los derechos históricos vascos o fueros, la tradición catalana de pactismo y autoridad compleja (Herrero de Miñón, 1998), la doctrina escocesa de la soberanía limitada y la teoría canadiense de las ‘dos naciones’ de la confederación, que ahora se ha ampliado para incluir los derechos de los pueblos indígenas (Keating, 2001). Estas teorías se oponen al estado, no con una reivindicación contraria a la soberanía absoluta, sino con una manera diferente de pensar sobre la propia soberanía. La soberanía no es una cosa que se tenga que establecer jugando la carta ganadora de la supremacía del estado-nación. Más bien, implica una compleja búsqueda epistémica y algunas interpretaciones necesariamente conflictivas.

El argumento se ha elaborado con mayor profundidad en relación con la Unión Europea y estados plurinacionales como el Reino Unido, España y Canadá. De hecho, podemos decir que en las últimas décadas para estos casos han coexistido en mayor o menor armonía dos doctrinas. Una es la doctrina clásica del estado-nación, según la cual existe el estado-nación que otorga poder hacia arriba o hacia abajo de varias maneras, pero que sigue siendo la fuente fundamental de autoridad. La otra considera que estas entidades políticas constituyen uniones plurinacionales donde la autoridad última queda dispersa. Podría decirse que no es necesario resolver esta contradicción; de hecho, sería inútil intentarlo. Dada su historia y su confianza en el constitucionalismo formal, a los españoles probablemente les preocupaba más que a los británicos, con su larga tradición de unión informal. De hecho, los británicos nunca habían cuestionado la existencia de múltiples naciones dentro del Estado, pero habían negado que eso tuviera implicaciones políticas. De vez en cuando, la cuestión aparecía en la UE, pero se solía encontrar una manera de solucionarlo, incluso para los tribunales constitucionales británico y alemán.

La soberanía no es una cosa que se tenga que establecer jugando la carta ganadora de la supremacía del estado-nación

El intento más elaborado de articulación de la post soberanía fue el Acuerdo del Viernes Santo en Irlanda del Norte. Éste negoció entre dos estados y dos comunidades dentro de Irlanda del Norte. Quedó en suspenso el desacuerdo sobre el destino final de la provincia, ya fuera como parte del Reino Unido o de la República de Irlanda. Las voces unionistas y nacionalistas tenían garantizada la legitimidad y la igualdad de respeto. Los ciudadanos eran libres de identificarse como británicos, irlandeses o ambos, y se les otorgó reconocimiento institucional. Los símbolos de nacionalidad fueron en buena parte eliminados del dominio público, aunque siguieron siendo controvertidos.

Territorio

Las reivindicaciones de autodeterminación se suelen centrar en un territorio: es parte del tema central de este coloquio. El territorio puede ser en sí mismo parte de la definición de nación: los estados están delimitados territorialmente y el control político se ejerce normalmente sobre una base territorial. Sin embargo, el territorio también se ha redefinido de manera constructivista para verlo como algo más que una simple categoría topográfica (unas líneas en los mapas); también es una categoría sociológica (Keating, 2013). El territorio puede estar impregnado de significado social y político y sirve para moldear estructuras y divisiones políticas y sociales. Las fronteras y los límites pueden ser rígidos, separando espacios entre sí, o pueden ser abiertos y flexibles, incluyendo zonas de transición (marcas) o áreas fronterizas y zonas de transición, permeables a influencias por ambos lados. Diferentes escalas y límites espaciales pueden ser relevantes para diferentes sistemas sociales, económicos, culturales y políticos. El trazado de las fronteras define quién está dentro y quién está fuera de la comunidad y puede influir en quien gana y quien pierde en el intercambio político. El territorio también tiene un significado simbólico, en forma de lugares y ubicaciones históricas.

Muchas reivindicaciones nacionales tienen fronteras indefinidas. El País Vasco se puede definir de varias maneras, según se utilicen los criterios históricos, culturales, lingüísticos, identitarios o jurisdiccionales. La Comunidad Autónoma del País Vasco es el centro de la mayoría de reivindicaciones políticas, pero los derechos históricos pertenecen a sus territorios constituyentes. Más allá están Navarra y las tres provincias vascas de Francia y más allá todavía existen otras referencias simbólicas. El catalanismo puede referirse al territorio histórico y a la comunidad autónoma o a los Países Catalanes más amplios. Hay discusiones sobre los límites del Quebec y los derechos de los pueblos indígenas y de las comunidades anglófonas en su interior. Fernand Braudel (1986) trazó los numerosos significados de Gascuña. Flandes tiene varias formas históricas y la región actual no es más que su definición más reciente, e incluso Bruselas es objeto de disputas. Escocia es un caso inusual ya que sus límites territoriales son indiscutibles.

Una respuesta a eso es la autonomía personal o ‘cultural nacional’ que permite a las comunidades organizar sus propios asuntos sobre una base no territorial (Nimni, 2005). El principio se aplica en algunos lugares (como Bruselas) para la educación o los servicios sociales, pero la mayoría de los servicios públicos son ineludiblemente territoriales. Además, el territorio a menudo es parte intrínseca de la reivindicación nacional. Por lo tanto, la reificación del territorio y el establecimiento de límites fijos no funcionan, como tampoco la eliminación completa del territorio. Una concepción flexible y constructivista del territorio puede evitar la rígida definición topológica y permitir múltiples inventivas territoriales al tiempo que se prestan servicios territoriales. El acuerdo de Irlanda del Norte incluye tanto la autonomía territorial como elementos consociativos, además de permitir que las dos comunidades internas se conecten tanto imaginativa como funcionalmente con el Reino Unido y la República de Irlanda, respectivamente. Las recientes propuestas vascas contemplan un mayor autogobierno para la Comunidad Autónoma del País Vasco, junto con el reconocimiento cultural y la cooperación con los territorios vascos más amplios. El reconocimiento de la doble ciudadanía en varias formas más allá del núcleo nacional puede ayudar a satisfacer algunas reivindicaciones nacionales sin mover fronteras (como en Irlanda), pero en algunos contextos puede ser una tapadera para el irredentismo.

El retorno de la soberanía

Un observador de la Unión Europea a finales del siglo XX podría haber llegado razonablemente a la conclusión, aunque con cautela, de que el tema de la soberanía nacional, se estaba encauzando, aunque no todo el mundo se unió a Hobsbawm (1990) al proclamar el fin de las naciones y del nacionalismo. Había esperanzas de que, incluso en el este de Europa y en los Balcanes, el modelo europeo de acomodación pudiera finalmente imponerse. Veinte años después, sin embargo, han proliferado las reivindicaciones soberanistas, ya sea en forma de demandas de independencia en Escocia y Catalunya, o del voto de Inglaterra y Gales para abandonar la Unión Europea.

Estas reivindicaciones soberanistas contienen dos elementos: el sujeto y el objeto. El primero es lo que Herrero de Miñón (1998) denomina ‘derecho a ser’. Dada la reticencia de los estados y de las organizaciones internacionales a conceder derechos o reconocimiento a entidades que no sean estados, un aliciente importante reside en establecer que un determinado grupo es un pueblo o una nación autodeterminada. La otra reivindicación se refiere al objeto: que el grupo sea soberano e independiente. Eso se ha descrito como una diferencia entre una afirmación ontológica (sujeto) y teleológica (objeto) (Keating, 2021). Walker (2018) ha distinguido entre el ‘nacionalismo reflexivo’, que se centra en la construcción de la nación y es flexible en cuanto a las formas constitucionales, y el nacionalismo teleológico, que persigue un objetivo específico, que suele ser la independencia.

Es posible que la explicación de las renovadas demandas de soberanía derive menos de la afirmación teleológica (objeto) que de la ontológica (sujeto). Cuando se ha negado el reconocimiento de la nacionalidad y el derecho a negociar un espacio territorial en el marco de las uniones más amplias en el que se encuentra, la reivindicación soberanista trata de ponerlo fuera de duda. Gran parte del esfuerzo del nacionalismo vasco, catalán y quebequés se ha dedicado a convencer al estado de aceptar su naturaleza plurinacional como unión más que como estado, federal o de otro tipo. Eso ha sido menos relevante en Escocia e Irlanda, donde la afirmación ontológica de ser una nación apenas se ha cuestionado, incluso cuando el Reino Unido les negaba la autonomía legislativa.

Esta afirmación ontológica o del sujeto no implica necesariamente ninguna reivindicación teleológica o del objeto. Las naciones pueden permanecer en el reino de la cultura y la historia, como pasó durante mucho tiempo con Escocia y Gales. Incluso la demanda teleológica no conduce necesariamente a una soberanía absoluta sobre el modelo de estado-nación. Podría significar, más bien, la inserción de la nación como una unidad distinta dentro de sistemas plurinacionales más amplios. Históricamente, esta ha sido una vertiente importante del nacionalismo vasco, catalán y escocés y la predominante en el nacionalismo galés. Los sucesivos referéndums en Quebec se han llevado a cabo en torno al concepto de soberanía-asociación o soberanía con alianza. Hasta hace poco, la mayoría de nacionalistas catalanes desestimaban la independencia en favor de una mayor autonomía dentro de España y de vínculos con Europa. Ahora la opción es la independencia, pero dentro de la UE. El Partido Nacionalista Vasco, tras pasar por una fase radical, ha vuelto a la idea de una autonomía negociada dentro de una España reformada. En el referéndum de independencia de 2014, los nacionalistas escoceses apostaron por una forma atenuada de independencia que los críticos denominaron ‘independencia light’. Argumentaron que Escocia formaba parte de seis uniones (política, monárquica, monetaria, de seguridad, europea y social) y propusieron retirarse sólo de la política. A medida que sus adversarios prometían más autonomía, las dos opciones fueron convergiendo.

La reivindicación soberanista ha surgido donde se ha negado el reconocimiento de la nacionalidad y el derecho a negociar un lugar propio

Las encuestas de opinión llevadas a cabo en las naciones sin estado sugieren regularmente que el electorado se siente más atraído por estas fórmulas de ‘tercera vía’ que, por la soberanía en el sentido tradicional, sea del estado o de la nación más pequeña. De los indicios recogidos en Escocia e Irlanda del Norte podemos adelantar la hipótesis de que la integración en uniones multinivel es la primera preferencia de las mayorías en ambos lugares, y no simplemente una segunda mejor opción para garantizar la coexistencia (Keating, 2021). Mientras tanto, por primera vez en su historia, el partido nacionalista galés, Plaid Cymru, y no por primera vez en su historia ha retomado la idea de la independencia, pero en una Europa post-soberanista. El Brexit, en cambio, se basa en un nacionalismo de Estado clásico, que no admite autoridad ni límites compartidos.

Democracia plurinacional

El estado-nación soberano, delimitado territorialmente, nunca fue más que un tipo ideal o quizás una aspiración. Como hemos demostrado, la idea es intelectualmente incoherente e imposible de llevar a la práctica. Eso representa un reto no sólo para los movimientos nacionalistas que buscan separarse de los estados existentes; también se aplica a muchos estados existentes que, lógicamente, tendrían someterse a las mismas pruebas que los estados putativos en ciernes. La perspectiva plurinacional y post soberanista elimina esta camisa de fuerza y considera la soberanía y la autodeterminación como una serie de reivindicaciones que hay que gestionar y conciliar. Esto no significa que todo valga y que todas las reivindicaciones tengan el mismo valor. Lo que sí significa, es que la fijación de los límites de un sistema político tendría que ser un aspecto clave de la democracia y no sólo la simple actuación política dentro de estos límites. El temor a que eso dé lugar a una búsqueda de beneficios o a ‘secesiones por vanidad’ tiene poco fundamento empírico.

El número de conflictos de autodeterminación en Europa es realmente bastante reducido, ya que para la mayoría de la gente no constituye una preocupación principal. Aunque no hay una manera científica de definir quién es una ‘nación’ o un ‘pueblo’, sí que podemos reconocer las comunidades de identidad intersubjetivas en cuanto las vemos. Y lo que es igualmente importante: podemos reconocer los lugares en los que falta una identidad común o existe una división social en torno a la nacionalidad. No tiene sentido recurrir a entidades ficticias como la ‘comunidad internacional’ para aplicar una cuadrícula re-formada de criterios para aplicar de arriba abajo las reivindicaciones de autodeterminación (Kymlicka, 2007). Lo más adecuado es una forma de reconocimiento mutuo no jerárquico entre grupos (Tully, 1995). Un lugar en el que se podría intentar esto es Europa, incluyendo la Unión Europea, el Consejo de Europa y otros espacios transnacionales del continente.

El marco europeo

La UE podría ser un lugar propicio para estas ideas porque sus orígenes se encuentran en el esfuerzo histórico por superar el nacionalismo soberanista y las reivindicaciones incompatibles sobre un mismo territorio. Por supuesto, la integración europea no es un proyecto único con un único objetivo, pero las diferentes vertientes del proceso podrían ofrecer esperanza para gestionar las cuestiones de autodeterminación y soberanía. Según la teoría neofuncional, la integración económica podría disminuir la importancia de las fronteras territoriales y abrir sistemas de intercambio nacionales. Hasta cierto punto esto es lo que ha sucedido, esto ya ha sucedido, pero ahora sabemos que no hay un trasvase automático de la integración económica a la integración política. Las identidades nacionales son resistentes, aunque son más complejas y maleables de lo que sugieren algunos estudios recientes. La integración económica también ha agravado las disparidades territoriales y ha provocado tanto la oposición de las regiones pobres que temen ser marginadas como de las regiones ricas que resienten la carga de transferencias a sus compatriotas menos afortunados. Hasta ahora, los esfuerzos europeos de cara a la cohesión territorial no han estado a la altura del problema.

Durante las décadas de 1990 y 2000, se produjeron intensos debates en torno a las ideas de la ‘Europa de los pueblos’ y la ‘Europa de las regiones’. Ninguno de los dos conceptos se especificó con claridad, pero la idea general era que se podría crear un espacio político e institucional dentro de la arquitectura europea para entidades distintas de los estados miembros soberanos. Hubo algunas respuestas, pero fueron más bien de poco calado. En virtud del Tratado de Maastricht, se creó un Comité de las Regiones. Su debilidad era doble. Sólo tenía un papel consultivo e incluía todo tipo de entidades territoriales por debajo del nivel estatal, desde municipios hasta regiones federadas y naciones sin estado. Otro mecanismo era una disposición por la que los gobiernos subestatales podían, bajo ciertas condiciones, representar a su estado miembro (pero no a sí mismos) en el Consejo de la UE. Algunas regiones buscaron un lugar diferente mediante coaliciones, como las regiones constitucionales o las regiones con poderes legislativos, pero el impulso se desvaneció. Por el contrario, el papel de los estados miembros se vio reforzado con la creación y el reconocimiento constitucional del Consejo Europeo de jefes de estado y de gobierno. Esto supone un incentivo para que las naciones sin estado se conviertan en estados soberanos como forma de compartir la soberanía dentro del espacio europeo. Sin embargo, en todas estas iniciativas se ha procurado evitar la delicada cuestión de la soberanía nacional y de preservar el principio de integridad territorial de los estados miembros.

Más allá de su capacidad funcional, la UE también engloba un conjunto de valores o ethos, sobre todo el compromiso con la democracia y la libertad. Estos valores se han incluido en los criterios de admisión de nuevos estados miembros. No obstante, las disposiciones para garantizar el cumplimiento continuado de estas normas después de la adhesión han sido duramente puestas a prueba hace poco con los casos de Hungría y Polonia. Los intensos debates sobre la democratización de la propia UE han girado en torno a las reivindicaciones rivales de un demos europeo putativo frente a los demoi nacionales, definidos por referencia a los estados miembros. Poco se habla del derecho democrático a determinar la forma de la política y sus límites, lo que quizás no sea sorprendente dado que la UE es una asociación de estados independientes que velan por sus propias prerrogativas. Joseph Weiler (2012, 2014) incluso ha intentado argumentar (y convencer a algunas personas) que, si Catalunya o Escocia se independizaran, esto las descalificaría moralmente para ser miembros de la Unión Europea y vulneraría los valores europeos.

Existen disposiciones para la protección de las minorías nacionales, consagradas por el Consejo de Europa, en particular en el Convenio Marco para la Protección de las Minorías Nacionales. Este convenio tiene varios puntos débiles, sobre todo el hecho de que corresponde a los estados definir sus propias minorías nacionales. Algunos estados ni siquiera forman parte de él. Francia no lo ha firmado y Bélgica lo ha firmado, pero no lo ha ratificado. La protección de las minorías nacionales es uno de los criterios de Copenhague para la adhesión a la UE, pero no existe la obligación de seguir adhiriéndose a él tras la admisión; los estados miembros actuales se dieron cuenta de que eso también se les tendría que aplicar. Otro punto débil del trato dado a las minorías nacionales es que se limita a los derechos de las personas que pertenecen a las minorías nacionales, generalmente en cuestiones de cultura más que en grupos como tales, y desde luego no abarca ni la autonomía territorial ni la no territorial.

El papel de los estados miembros se vio reforzado con la creación y el reconocimiento constitucional del Consejo Europeo de jefes de estado y de gobierno. Esto supone un incentivo para que las naciones sin estado se conviertan en estados soberanos como forma de compartir la soberanía dentro del espacio europeo

Las instituciones europeas también han demostrado ser ineficaces para responder a los casos de secesión. Las respuestas a la desintegración de Yugoslavia en la década de 1990 fueron inconsistentes y descoordinadas, empezando por la decisión alemana de reconocer Croacia. Todavía hay una división entre los estados miembros sobre el reconocimiento de Kosovo y no existe ninguna posición oficial de la UE. Las instituciones y los líderes de la UE se han mantenido al margen del debate en Catalunya, lo que no es ninguna sorpresa, aunque algunos de los líderes catalanes creían que iban a intervenir. Durante el referéndum de independencia escocés de 2014, los presidentes de la Comisión y del Consejo Europeo, Barroso y Van Rompuy, se comprometieron, ellos mismos y sus instituciones, con el No y amenazaron a Escocia de que, si votaba a favor de la independencia, se situaría ella misma fuera de la UE. Barroso incluso llegó a declarar que podría ser ‘imposible’ que Escocia se mantuviera en la UE, aunque no hay ninguna justificación legal, procedimental o normativa sobre esta cuestión. De hecho, si una Escocia independiente hubiera solicitado su adhesión a la UE, el papel de Barroso, como presidente de la Comisión, se habría tenido que limitar a certificar que cumplía los criterios de adhesión (lo que era cierto) [2]2 — A no ser que contamos algunas consideraciones técnicas que nunca se han aplicado a los estados miembros existentes ni a los países adherentes. . Esto va mucho más allá en el caso catalán al sugerir que incluso una secesión aceptada por el estado en cuestión y por otros estados miembros [3]3 — Incluso el ministro de Asuntos Exteriores español, José Manuel García-Margallo, había declarado que: ‘España no trabaja sobre hipótesis. Lo que sí le digo es que sería determinante a la hora de decidir nuestro voto cuál fuese la actitud del Reino Unido’, La Vanguardia, 16-12-2013. descartaría la pertenencia a la UE. El único caso en el que la UE ha establecido criterios para la secesión y ha aceptado el resultado ha sido el de Montenegro.

Perspectivas

En un mundo ideal, podría haber un acuerdo sobre el principio de autodeterminación y su aplicación. Pero no vivimos en este mundo. El concepto de soberanía es, en sí mismo, incoherente, como he argumentado anteriormente. Las circunstancias de los pueblos concentrados territorialmente son tan diferentes que, incluso si estableciéramos un conjunto de criterios, los casos individuales probablemente no encajarían. Sin embargo, es posible pensar en principios generales. Uno de ellos es que la soberanía nunca puede ser absoluta ni sin trabas, ya que no hay espacio en el mundo para todas las soberanías posibles. Si el Brexit nos ha enseñado alguna cosa, es que el principio de la soberanía absoluta es una quimera, difícil de definir e imposible de aplicar. La soberanía no se puede tratar como una cosa puramente axiomática, como en las doctrinas española y de Westminster, sino que siempre requiere una justificación.

A este se le une la consideración de la democracia. Es sorprendente que, en la Europa contemporánea, las reivindicaciones de autodeterminación se presenten casi siempre sobre la base de la democracia y no del particularismo étnico. Eso puede ser falso, cuando el demos se define mediante unas fronteras que a su vez han sido impuestas por la fuerza o la manipulación. No obstante, no deja de ser un principio importante. Aquí es donde empieza su razonamiento el Tribunal Supremo de Canadá (1998). Este tipo de razonamiento, sin embargo, pocas veces puede dar lugar a una conclusión definitiva. El tribunal canadiense era consciente de ello. Llegó a la conclusión de que no existe un derecho de secesión en la Constitución, que la propia Constitución debe interpretarse como una norma basada en premisas democráticas. Por consiguiente, si alguna provincia votara a favor de la secesión por una clara mayoría en un referéndum con una pregunta clara, Canadá estaría obligado a negociar. A continuación, devolvió el tema a los políticos y les encargó la tarea de definir lo que era una pregunta clara y una mayoría clara. En este caso, el Parlamento federal canadiense decidió (en la Ley de la Claridad) que lo haría por sí mismo, de manera unilateral, lo que socavó el espíritu de la sentencia.

La sentencia sobre la secesión del Quebec y otras jurisprudencias del Tribunal Supremo del Canadá han demostrado su voluntad de ir más allá de la letra de la Constitución y utilizar gama más amplia de argumentos epistémicos y principios fundamentales (Schertzer, 2016). Esto permite explorar las múltiples maneras en que pueden entenderse y negociarse las reivindicaciones contrapuestas. Tomemos, por ejemplo, el debate actual sobre si Escocia tiene derecho a organizar otro referéndum de independencia. El gobierno del Reino Unido, basándose en la doctrina sobre la soberanía de Westminster y en el texto de la Ley de Escocia (1998), insiste en que solo él puede decidir sobre el asunto y que ha decidido decir que no. Un argumento epistémico más amplio sería que los sucesivos gobiernos del Reino Unido han reconocido que el Reino Unido es una unión voluntaria y que, en última instancia, las naciones podrían seguir su propio camino. Dado el imperio de la democracia, esta cuestión sólo se puede decidir mediante un referéndum. La forma más democrática de determinar si se tiene que hacer un referéndum es por medio de unas elecciones realizadas por representación proporcional en las que los partidarios de un referéndum obtengan la mayoría. Se pueden esgrimir argumentos similares en España. El gobierno central y los tribunales han insistido en que no hay nada más allá del texto de la Constitución de 1978 (aunque unos pocos han tratado de remontarse a la Constitución de Cádiz como momento fundacional, pero eso no modifica el argumento). Otros, sin embargo, han argumentado que hay otras fuentes preconstitucionales de autoridad legítima, incluyendo los derechos históricos. También han argumentado que incluso la Constitución de 1978 permite lecturas diferentes.

Otro principio clave es el consentimiento. Esto no significa un apoyo mayoritario, ya que siempre hay una mayoría en un referéndum con una sola pregunta. Más bien significa el consentimiento de todos los afectados y, en particular, el de los perdedores. La combinación del mayoritarismo con la doctrina absolutista de la soberanía conferiría todo el poder a una parte de la comunidad y no haría más que perpetuar el agravio que causó el conflicto, aunque invirtiendo el patrón de ganadores y perdedores. El Acuerdo del Viernes Santo de Irlanda del Norte prevé la protección de la minoría. Se entiende que, si Irlanda del Norte se separara del Reino Unido y se incorporara a una Irlanda unida, la misma protección estaría disponible para la antigua mayoría de Irlanda del Norte, ahora minoritaria en el nuevo estado. Por el contrario, una característica del Brexit es que se la estrecha mayoría que votó sí en el referéndum se considera como un mandato vinculante para aplicar la interpretación más extrema de la soberanía, sin que la parte perdedora obtenga reconocimiento alguno. A esto se añade el hecho de que dos de los pueblos constituyentes, los escoceses y los que se identifican como irlandeses en Irlanda del Norte, votaron mayoritariamente a favor del no. El resultado se ve aún más distorsionado por el sistema electoral mayoritario que otorgó una mayoría absoluta en el Parlamento a los partidarios del Brexit duro en las elecciones generales de 2019.

Con las excepciones de Kosovo y del norte de Chipre, los países de Europa Occidental han aceptado en general la secesión en otros estados europeos después de producirse [4]4 — Crimea y Ucrania oriental se encuentran en otra categoría, visto el expansionismo y la agresión rusas. . Incluso en el Cáucaso la tendencia ha sido de no hacer nada hasta que haya estallado la violencia. Sin duda, se trata de una cuestión de Realpolitik, pero significa que las instituciones europeas no intervienen para evitar que las cosas se agraven hasta producirse una secesión, en primer lugar, fomentando la autonomía y el encaje territoriales. Existe el temor generalizado de que al hacerlo se fomente la fragmentación y la secesión. Podría decirse también que lo contrario es cierto: aceptar las secesiones (aunque sea con retraso) anima a los movimientos nacionales a avanzar en esta dirección como única forma de obtener el reconocimiento. A pesar de los setenta años de paz entre los estados de Europa Occidental, todavía hay una falta de autoconfianza en sí mismos, ya que políticos en Francia, donde el único reto secesionista es el de en Córcega y no es un asunto grave, insisten en que la nación está en peligro. Sus homólogos españoles insisten que, incluso el hecho de permitir que Catalunya se llame a sí misma ‘nación’, implica una negación de la entidad política y de la unión españolas.

La ontología del territorio, de los pueblos, de las naciones y de la soberanía es tan compleja hoy día que no hay ninguna perspectiva de volver al acuerdo en el que la función, la identidad, la entidad política y la soberanía podrían caber en un único conjunto de fronteras espaciales

La ontología del territorio, de los pueblos, de las naciones y de la soberanía es tan compleja hoy día que no hay ninguna perspectiva de volver a la clásica trama territorial o al asentamiento espacial, en los que la función, la identidad, la entidad política y la soberanía podrían caber en un único conjunto de fronteras espaciales. En el otro extremo, no debemos caer en los tópicos sobre interdependencia o gobernanza multinivel, que no proporcionan a ninguna orientación normativa para el diseño de las instituciones. En cambio, tenemos que considerar el constitucionalismo como una forma de política, o al menos, metapolítica y, por lo tanto, como un campo controvertido. Por último, debemos reconocer la importancia del poder. Los argumentos sobre la soberanía pueden llegar a ser abstrusos y casi metafísicos, pero están integrados en las relaciones sociales, económicas y políticas y en los sistemas de estratificación social. No hay una manera ‘óptima’ de abordar la organización del gobierno, porque sea cual sea la forma de hacerlo creará ganadores y perdedores y, por lo tanto, generará otra ronda de confrontación política.

  • Notes

    1 —

    Los republicanos irlandeses asumieron que la plena soberanía significaba abandonar el Commonwealth, aunque los nacionalistas indios acababan de establecer que no era así.

    2 —

    A no ser que contamos algunas consideraciones técnicas que nunca se han aplicado a los estados miembros existentes ni a los países adherentes.

    3 —

    Incluso el ministro de Asuntos Exteriores español, José Manuel García-Margallo, había declarado que: ‘España no trabaja sobre hipótesis. Lo que sí le digo es que sería determinante a la hora de decidir nuestro voto cuál fuese la actitud del Reino Unido’, La Vanguardia, 16-12-2013.

    4 —

    Crimea y Ucrania oriental se encuentran en otra categoría, visto el expansionismo y la agresión rusas.

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Michael_Keating

Michael Keating

Michael Keating és ​politòleg i escriptor expert en nacionalisme, política europea, política regional i descentralització. És Catedràtic de la Universitat d'Aberdeen, on fa classes sobre política escocesa, i ex director del ESRC Scottish Centre on Constitutional Change de la Universitat d'Edimburg. Durant 40 anys, ha escrit sobre política escocesa i ha publicat àmpliament sobre nacionalisme i política territorial a Espanya, França, Itàlia, Bèlgica i Canadà. Entre les seves publicacions destaquen Nations against the State: The New Politics of Nationalism in Quebec, Catalonia and Scotland (Macmillan, 1996), Plurinational Democracy: Stateless Nations in a Post-Sovereignty Era (Oxford University Press, 2001), The Independence of Scotland (Oxford University Press, 2009), Rescaling the European State (Oxford University Press, 2013) i Debating Scotland (Oxford University Press, 2017).