El canvi geopolític radical del 24 de febrer del 2022 va agafar per sorpresa la Unió Europea. Tanmateix, en un moment en què la geografia de l’ampliació està canviant, la UE lluita per reactivar un procés als Balcans occidentals del qual depèn la credibilitat de la mateixa UE i, cada cop més, la seva seguretat. La incapacitat de la Unió Europea per garantir que no s’agreugin les seves vulnerabilitats a Kosovo, Bòsnia i Hercegovina i Sèrbia demana un replantejament de la política europea d’influència a la regió.

La política d’influència de la UE als Balcans occidentals es basa principalment en el procés d’adhesió en el qual participen actualment Albània, Bòsnia i Hercegovina, Kosovo, Macedònia del Nord, Montenegro i Sèrbia. Aquest procés, iniciat l’any 2000 al Consell Europeu de Santa Maria da Feira, supedita el progrés d’aquests països per unir-se a la UE a la implementació de reformes importants, amb l’objectiu de complir els criteris de Copenhaguen. Amb la persecució d’aquest objectiu de convergència política, econòmica i jurídica, la UE aspira a transformar i modelar els països de la regió a imatge i semblança seva. Aquest objectiu reflecteix els ideals del projecte europeu, des del Tractat de Roma fins al Tractat de Lisboa, que afirma l’ambició d’Europa d’esdevenir una força poderosa en totes les seves fronteres. L’estratègia de la UE durant els darrers vint anys ha permès als països dels Balcans occidentals integrar-se a la geografia i al sistema europeus. Així i tot, encara no els ha apropat significativament a les portes de l’adhesió.

Propostes de reforma i un punt cec

La situació és alarmant. L’esvaïment de les perspectives d’adhesió dels països de la regió, juntament amb els bloqueigs polítics i institucionals dins de la Unió Europea, han provocat bretxes per les quals s’escolen les potències rivals, començant per Rússia. Per compensar aquesta vulnerabilitat, la UE ha intentat, inútilment, reactivar la seva política d’adhesió amb una sèrie de cimeres i plans d’ajuda. Sota el lideratge francès, va adoptar un nou enfocament l’any 2020, que posava en relleu la importància de la lògica política inherent al procés d’adhesió, a més de les reformes que s’havien de dur a terme.

Això no obstant, el progrés és lent, especialment en un moment en què la Unió Europea s’enfronta a nous reptes a l’Est. La UE va concedir a Ucraïna, Moldàvia i Geòrgia l’estatus de candidats a l’adhesió l’any 2022 —tres països la integritat territorial dels quals està en disputa— i ja ha obert les negociacions d’adhesió per als primers dos països. A mesura que l’Est sembla superar els Balcans en la lluita per l’adhesió, la idea de reformar el procés per esdevenir membre de la UE esdevé ara una necessitat en la majoria de les capitals.

El juny del 2022, el Consell Europeu va fer una crida per agilitzar el procés d’adhesió. S’han posat diverses propostes sobre la taula: adhesió progressiva, adhesió per etapes, adhesió al mercat únic, fixació d’una data indicativa per a l’adhesió, etc. L’objectiu de la major part d’aquestes propostes és consolidar la integració dels països de la regió al sistema europeu. Aquests plantejaments donen per suposat, com ho ha fet la Comissió en els darrers vint anys, que la integració és una garantia per a l’adhesió; que la primera porta necessàriament a la segona. Aquest axioma és enganyós: el cas de Macedònia del Nord ho exemplifica a la perfecció. La integració dels països de la regió és necessària, igual que les reformes, però no és suficient per portar a bon port un procés el resultat del qual, l’adhesió a la UE, és una qüestió de cooptació.

Una de les propostes més ambicioses és l’informe presentat pel grup de treball francoalemany sobre la reforma institucional de la UE, també conegut com el “grup dels dotze”, fruit de la reflexió francoalemanya. Aquest informe té el mèrit de considerar l’ampliació de la UE en vista de la necessitat d’una reforma institucional, de manera que la capacitat d’actuació i la sobirania d’Europa es puguin consolidar finalment en un món que es fragmenta i s’esquerda. La idea és reformar el procés d’adhesió com a part d’un projecte polític que la Unió Europea hauria d’impulsar tant entre els seus estats membres com als Balcans occidentals.

La UE es troba en un camí sense sortida a Bòsnia i Hercegovina?

A Bòsnia i Hercegovina, la UE s’enfronta principalment al fort irredemptisme de la República Srpska, que contribueix a intoxicar el clima del país. En el seu informe del 23 de novembre del 2023, al Consell d’Europa va condemnar la violència interètnica, els discursos etnonacionalistes i d’odi, la negació del genocidi i els crims de guerra, la glorificació dels criminals de guerra i, de manera més general, la intolerància, que guanya terreny.

Aquest irredemptisme, alimentat durant anys pel líder històric de l’entitat sèrbia de Bòsnia, Milorad Dodik, es manifesta políticament amb un secessionisme assertiu que lluita per desmantellar l’Estat bosnià. Per aconseguir-ho, l’entitat sèrbia intenta desafiar l’autoritat de les institucions centrals, començant pels tribunals, dels quals en frustra les decisions. També desafia la legitimitat del Tribunal Constitucional, on es reuneixen jutges internacionals per garantir el compliment dels Acords de Dayton, i l’autoritat de l’Alt Representant, que també és responsable d’aquests acords. L’afebliment d’aquestes institucions, encara més agreujat per l’espectre d’un referèndum secessionista, prepararia el camí per al desmantellament d’altres òrgans importants, sobretot l’exèrcit, fet que suposaria una amenaça existencial per a la sobirania del país.

Com era d’esperar, Rússia està entrant en aquestes esquerdes, mentre que la inestabilitat del país amb prou feines atrau l’atenció d’Occident. Els vincles forjats entre la República Srpska i Rússia s’han enfortit en un context de tensions internacionals. Si bé la UE preveia un hivern difícil, Milorad Dodik va viatjar a Moscou el setembre del 2022, per a descontentament de les institucions europees. El gener del 2023, Dodik va honorar Vladímir Putin amb la màxima distinció atorgada per l’entitat sèrbia. Posteriorment, va anar al Kremlin a principis de l’estiu de 2023 per rebre ell mateix una distinció —l’Orde d’Alexandre Nevski—. Aquesta connivència entre els dos homes impedeix que l’estat central de Bòsnia i Hercegovina aprovi les sancions europees contra Rússia; facilita l’entrada de propaganda russa al país, i dona al secessionisme serbi a Bòsnia i Hercegovina una dimensió internacional, atès que Rússia es troba en una posició des de la qual pot bloquejar o alentir determinades decisions relacionades amb la presència internacional al país. D’acord amb un sondeig publicat el juny del 2022, un 89% dels serbobosnians tenen una opinió positiva sobre el paper de Rússia al país, i la popularitat de Vladímir Putin és indiscutible.

A més de minar la integritat territorial de Bòsnia i Hercegovina, se sospita que Milorad Dodik està implicat en casos de malversació, corrupció i nepotisme. A diferència dels Estats Units, que li van imposar sancions el 2022, la Unió Europea es manté al marge. Aquest fet té una explicació clara. Milorad Dodik té un aliat entre els estats membres: Hongria. Les afinitats polítiques vinculen el líder dels serbis a Bòsnia i Hercegovina amb el dirigent hongarès Viktor Orbán, que dona suport polític i financer específicament a la República Srpska. Ambdós polítics mostren la mateixa desconfiança ideològica envers Brussel·les i envers els valors progressistes. En el context europeu, Milorad Dodik pot comptar amb la protecció de Viktor Orbán, especialment pel que fa a les sancions, ja que Orbán s’oposa a qualsevol decisió en aquest sentit.

Tanmateix, Hongria no és l’únic país que obstaculitza la política d’influència d’Europa. Croàcia també pren part en un joc tèrbol. A través de la UE, va fer pressió perquè s’aprovés el 2022 una reforma electoral que consolidava el poder del partit nacionalista croat a Bòsnia i Hercegovina, encara que suposés intensificar les divisions ètniques al país. Aquesta reforma, a la qual també va donar suport Hongria, anava en contra de la visió europea d’un sistema basat en les identitats cíviques, i no en les etnonacionals.

La resposta de la Unió Europea a aquests reptes es manté limitada a la promoció —necessària— de l’estat de dret i dels drets fonamentals, la lluita contra la corrupció i les reformes de l’administració pública. El 2019, la UE va identificar catorze prioritats abans d’iniciar les negociacions d’adhesió i, posteriorment, l’any 2022, va atorgar l’estatus de candidat a Bòsnia i Hercegovina, malgrat l’escàs progrés assolit en aquest àmbit. Per aquest motiu, França, els Països Baixos i, en certa manera, Alemanya no van mostrar gens d’entusiasme per aquesta decisió. En el context geopolític actual, però, va prevaldre la posició d’Hongria, Àustria, la República Txeca, Eslovènia i Itàlia. Al final, aquest posicionament va permetre a Bòsnia i Hercegovina fer un pas endavant sense penalitzar les elits polítiques que comprometen el futur del país ni posar en dubte els enllaços d’aquestes elits entre els estats membres de la UE.

La UE està estancada a Kosovo?

A Kosovo, la UE s’enfronta a un repte especialment seriós, i fa més de deu anys que treballa per abordar-lo per mitjà del diàleg que promou entre Belgrad i Pristina. Així i tot, els seus esforços no han generat la tan esperada normalització de les relacions entre Sèrbia i Kosovo. De fet, la situació de seguretat sobre el terreny s’ha continuat deteriorant.

Sèrbia, que s’oposa a la independència del país, dona suport a focus d’inestabilitat i institucions paral·leles al nord de Kosovo, i impulsa l’irredemptisme entre una part de la població sèrbia que és decididament hostil a l’autoritat de l’Estat central kosovar. El març del 2023 van créixer les tensions quan es va impedir per la força als alcaldes albanesos de Kosovo assumir les seves funcions al nord del país, després d’unes eleccions municipals que havien estat objecte d’un boicot serbi orquestrat per Belgrad. Es va produir un esclat d’enfrontaments, amb la participació d’agitadors de Sèrbia; es va posar en alerta l’exèrcit serbi i, per primer cop, els manifestants serbis van atacar els soldats de la Força Internacional de Seguretat a Kosovo (KFOR, per les seves sigles en anglès), una força de pacificació internacional de l’OTAN a Kosovo sota el mandat de l’ONU. En lloc d’incriminar Sèrbia i l’irredemptisme serbi a Kosovo, la UE, a instàncies de França i Alemanya, va imposar sancions contra les autoritats i la societat civil de la part més feble del conflicte, Kosovo.

Poc després, el setembre del 2023, es va produir un incident encara més preocupant, en què un grup de nacionalistes serbis, armats amb un arsenal impressionant, va atacar les forces policials i va matar un agent de policia kosovar. L’atac, perpetrat per un dirigent polític serbokosovar estretament lligat al partit polític del president de la veïna Sèrbia, va suscitar una gran preocupació, especialment perquè en aquell moment Belgrad estava enfortint les seves forces armades a les fronteres de Kosovo. El discurs nacionalista i militarista prorús de Sèrbia va alimentar la percepció d’una amenaça imminent a Kosovo, en la mateixa línia que la consumada per Rússia a Ucraïna. En conseqüència, la Força Internacional de Seguretat a Kosovo (KFOR) va reforçar la seva presència. A Sèrbia, es va declarar un dia de dol nacional en resposta a la mort dels tres atacants serbis abatuts durant el tiroteig. L’incident va ser condemnat a les capitals europees, però es va assenyalar la responsabilitat de les autoritats de Pristina, més que no pas l’irredemptisme serbi al nord de Kosovo i la diplomàcia del srpski svet (món serbi) a Belgrad.

El diàleg se centra cada cop més en els problemes interns de govern a Kosovo. En particular, la creació d’una associació de municipis serbis al nord de Kosovo està suscitant controvèrsia, perquè recorda els problemes experimentats per la República Srpska a Bòsnia i Hercegovina. Però amb un perill afegit. El diàleg promogut actualment per França i Alemanya està convertint la concessió d’una forma d’autonomia a aquests municipis irredempts en un prerequisit per a la “normalització” de les relacions amb Sèrbia, sense cap garantia que Kosovo arribi a obtenir el reconeixement internacional. Per augmentar la pressió sobre Pristina, França, Alemanya i Itàlia han acabat retirant el suport a l’adhesió de Kosovo al Consell d’Europa en una jugada sense precedents que ha generat satisfacció a Belgrad i Moscou.

La UE, incapaç d’adoptar una postura comuna al respecte a causa de cinc estats membres —Xipre, Espanya, Grècia, Romania i Eslovàquia— lluita per projectar una política d’influència sobre aquesta qüestió per mitjà del diàleg. Però en comptes d’això, es veu obligada a gestionar crisis reiterades amb caràcter d’urgència a fi d’evitar que la situació sobre el terreny s’intensifiqui. Sense resultats, a mesura que els incidents empitjoren i es multipliquen, la UE deixa un buit enorme que s’afanyen a ocupar els règims de Sèrbia i, com era d’esperar, Rússia. Ambdós països tenen un interès particular a mantenir l’statu quo sobre la qüestió, ja que és un vector d’inestabilitat, així com a garantir que la UE es manté en el mateix patró.

Influència limitada de la UE a Sèrbia

La política d’influència europea també mostra els seus límits a Sèrbia. No ha aconseguit donar suport eficaçment a les forces democràtiques sèrbies que protestaven des de feia mesos contra l’auge de l’autoritarisme al país, i continua creient en un règim que ha demostrat una desatenció continuada vers els processos democràtics i el pluralisme polític. Les eleccions manipulades de finals del 2023, que la UE no ha sancionat, il·lustren la impotència geopolítica de la UE i la seva incapacitat per enfrontar-se a un règim autoritari a les seves portes.

De la mateixa manera, la UE tampoc no ha pogut influir de manera significativa en la política de Sèrbia sobre Rússia. El 2009, Sèrbia va establir una associació estratègica amb Rússia, que es va ampliar el 2013 per incloure la cooperació en matèria de seguretat i defensa. Aquesta associació va preparar el camí per a l’adquisició de diversos sistemes d’armament russos —avions de combat, míssils teledirigits, etc.— i també per dur a terme, entre el 2014 i el 2021, maniobres militars conjuntes amb Rússia i altres membres de l’Organització del Tractat de Seguretat Col·lectiva, a la qual Sèrbia es va unir en qualitat d’observador. Econòmicament, la cooperació s’ha intensificat amb la celebració el 2019 d’un acord de lliure comerç amb la Unió Econòmica d’Euràsia, malgrat que el comerç entre Sèrbia i Rússia, que representa menys d’un 10% dels intercanvis, és molt inferior al que manté amb la Unió Europea.

La guerra a Ucraïna i la política de la UE d’aïllar Rússia no han portat Sèrbia a reconsiderar la seva estratègia. A les Nacions Unides, Sèrbia ha donat suport a diverses resolucions que condemnen l’atac de Rússia a Ucraïna, sense dir-ho clarament. Però això no vol dir que el país s’hagi mostrat d’acord amb les sancions europees contra Moscou. Només ha adoptat mesures contra Bielorússia i les personalitats prorusses d’Ucraïna. Es diu que les tecnologies de doble ús que la UE ha prohibit exportar estan arribant a Rússia a través de Sèrbia. Belgrad tampoc no s’ha pogut alinear amb la majoria de les declaracions de l’alt representant de la UE ni amb les decisions preses pel Consell en tots els àmbits de política exterior i de seguretat. Això no obstant, es tracta d’una obligació contractual en virtut de l’Acord d’estabilització i associació (article 10) que va formalitzar amb la UE el 2013.

El seu comportament com a país candidat per a l’adhesió a la UE és preocupant. El juny del 2022, Sèrbia va ser representada a escala ministerial al Fòrum Econòmic Internacional de Sant Petersburg, juntament amb Milorad Dodik. L’agost del 2022, mentre la situació de Kosovo es deteriorava, Belgrad va enviar al Kremlin Aleksandar Vulin, aleshores cap de la intel·ligència sèrbia, i actual viceprimer ministre i cap de l’irredemptisme i de la diplomàcia del món serbi als Balcans. Va ser condecorat pel ministre de Defensa rus. El setembre del 2022, Sèrbia va signar un acord amb Rússia que reforçava la seva cooperació en política exterior. Després d’uns mesos de moderació, Aleksandar Vučić es va fer sentir el març del 2023, quan va mostrar el seu desacord amb la decisió del Tribunal Penal Internacional d’emetre una ordre d’arrest contra Vladímir Putin. El setembre del 2023, Vučić va rebre l’ambaixador rus a Belgrad per discutir la situació al nord de Kosovo, i, per acabar, l’octubre del 2023, es va reunir amb Vladímir Putin a Pequín, amb qui va mantenir un “intercanvi cordial”.

La presència de mitjans de comunicació russos a Sèrbia i el control de la premsa per part de les autoritats sèrbies fan que l’opinió pública es formi en conseqüència. Les crítiques a l’Occident corrupte i hegemònic són freqüents, igual que les que fan referència a la hipocresia de la Unió Europea, l’agressivitat dels Estats Units i l’OTAN, i la injustícia que suposadament pateixen els patriotes del món serbi.

Una política d’aliances pot compensar la incompetència de la UE?

La UE, incapaç d’exercir cap influència estratègica sobre les qüestions més delicades a Bòsnia i Hercegovina, Kosovo i Sèrbia, s’enfronta a un repte important. On seria millor posar en pràctica el “llenguatge del poder” que en aquesta petita regió interior designada per a l’adhesió?

La UE, que és una potència imperfecta, s’esforça per acceptar que el poder transformador que intenta exercir a través de la seva política d’adhesió no serà un remei miraculós en una regió envaïda per l’irredemptisme, la desinformació russa i les tendències autoritàries. Fer-se il·lusions en aquest sentit podria ser perjudicial, ja que els Balcans es troben a l’ombra d’un problema encara més complex a l’Est.

La reforma institucional de la UE, que en el futur podria convertir el vot de la majoria qualificada en la norma, no permetrà a les institucions europees projectar una influència estratègica i política d’avui per demà, almenys no en aquestes qüestions més delicades. El mateix passa amb la condicionalitat reforçada que posa l’accent en l’estat de dret. Aleshores, com ajudarà això a establir la sobirania disputada de Kosovo i de Bòsnia i Hercegovina, així com a aferrar Sèrbia geopolíticament al bàndol europeu?

Malauradament, a falta d’una Comissió sòlida i visionària, la Unió Europea no pot esperar fer gran cosa, tenint en compte que els estats membres —i, per tant, el Consell— no comparteixen la mateixa visió de la unió política a la qual hauria d’aspirar el projecte europeu. Alguns d’ells, principalment de l’Est, es mantenen fidels a la sobirania i intenten resistir la lògica de la UE d’interferir arreu. Altres, com Alemanya, creuen en el neofuncionalisme i miren de pensar en l’objectiu (polític i territorial) del projecte europeu més enllà de la integració econòmica. Pel que fa a França, exigeix un aprofundiment polític de la Unió Europea a través del restabliment de l’intergovernamentalisme, però rebutja qualsevol lògica federalista. Aquestes diferències de visió inhibeixen la capacitat de la UE per desenvolupar una política d’influència que no es limiti a un procés d’adhesió que, al final, resulti inadequat.

Per compensar aquesta feblesa, què passaria si la UE impulsés les aliances? Dins de la Unió, això implicaria reforçar la coordinació entre els estats membres que comparteixen la idea que els reptes de Kosovo, Bòsnia i Hercegovina i Sèrbia haurien de ser l’objecte d’un compromís polític i diplomàtic ferm, independent del procés d’adhesió a la UE. El repte per als estats membres en qüestió seria ajudar la UE a aprendre el “llenguatge del poder”, amb l’objectiu de consolidar les sobiranies impugnades de Kosovo i Bòsnia i Hercegovina, i de modificar la política exterior de Sèrbia.

Als Balcans occidentals, aquesta lògica de les aliances trobaria suport en la societat civil, en l’oposició de Sèrbia i entre la nova generació de dirigents polítics a Bòsnia i Hercegovina. Més suport per a aquestes forces polítiques progressistes, també al carrer, i una crítica més mordaç de les personalitats, electes o no, que alimenten l’irredemptisme i la inestabilitat a la regió, transmetrien un missatge important i, sobretot, desenvoluparien nous mecanismes d’influència.