Vint anys de la Unió Africana: una celebració sobre la marxa

En el ja famós discurs que Nkosazana Dlamini-Zuma va fer a Etiòpia l’any 2014, l’antiga presidenta de la Comissió de la Unió Africana (UA) expressava la seva visió sobre la renovació de l’Àfrica. En un missatge que ella va denominar «un email del futur», amb data del 24 de gener de 2063, escriu a l’antic president de Ghana, Kwame Nkrumah, descrivint-li allò que la Unió Africana havia aconseguit al llarg de les cinc dècades anteriors.

La carta descriu un continent integrat, pròsper i pacífic l’any 2063, en el qual tots els seus habitants tenen accés a una educació i una sanitat de qualitat, i en el qual s’impulsen campanyes per erradicar malalties greus. El 2063, l’Àfrica és un continent industrialitzat, i la Unió Africana és ja una organització supranacional consolidada.

L’Agenda 2063 de la Comissió de la Unió Africana recull la visió que Nkosazana Dlamini-Zuma descriu a l’email, així com els diversos passos que ha de seguir per fer-la realitat. L’Agenda 2063 continua sent el pla d’acció de la UA per assolir el seu objectiu. Tanmateix, com sol succeir en aquestes institucions, l’adhesió política a l’Agenda 2063 ha decaigut, en part des que Dlamini-Zuma va deixar el seu càrrec l’any 2016.

Això no només es deu al canvi en el lideratge de la Unió Africana, sinó també al nou enfocament dels últims anys, que ha optat per prioritzar la seguretat i l’estabilitat del continent a curt termini, i promoure un debat més ampli sobre la tasca que la UA realitza en l’actualitat i aquella que hauria de realitzar. La institució i els seus 55 estats membres porten bregant amb aquesta qüestió des del 2002.

Ara que la Unió Africana celebrarà els seus primers vint anys el 2022, molts ciutadans africans lamenten els escassos avenços i millores en l’àmbit econòmic, la integració regional i l’erradicació de conflictes.

L’Àfrica és molt lluny de ser un continent pacífic. Els conflictes i la corrupció, les pugnes polítiques i l’absència de lideratge dificulten el desenvolupament i la prosperitat. D’altra banda, la pandèmia de la COVID-19 ha causat un retrocés en molts fronts.

Segons les últimes dades recollides, el PIB per càpita al continent ha caigut dràsticament i, segons el millor pronòstic, s’estima que no recuperarà els nivells de 2019 fins l’any 2024. Si es comparen aquestes dades amb previsions anteriors, el 2030 hi haurà 14 milions més d’africans pobres, la qual cosa impedirà que diversos països assoleixin els Objectius de Desenvolupament Sostenible l’any 2030 [1]1 — Cilliers, J. et al. (2020) “The impact of Covid-19 in Africa – a scenario analysis to 2030”, ISS Africa Report 24. Disponible en línia. .

Perquè la Unió Africana pugui tirar endavant s’han de plantejar noves prioritats. Per exemple, quin és el millor enfocament que pot adoptar aquest organisme continental? Hauria d’ocupar-se de qüestions de desenvolupament a llarg termini, o centrar-se a consolidar la democràcia i les bones pràctiques de govern? O el primer pas hauria de ser, potser, garantir la pau, la seguretat i l’estabilitat?

El poder de convocatòria de la Unió Africana

No obstant això, des de principis de 2020, la Unió Africana ha aconseguit convèncer alguns dels seus detractors que, de fet, atesa la seva resposta a la pandèmia de la COVID-19, la seva existència té un sentit pràctic.

És més, la resposta inclusiva i informativa que la Unió Africana va donar a la pandèmia va ser molt elogiada [2]2 — Peace and Security Council Report. “Covid-19: South Africa takes charge at home and on the continent”. Publicat el 22 d’abril de 2020. Disponible en línia. . Els Centres Africans per al Control de Malalties i el seu director, el doctor John Nkengasong, han posat un afany excepcional a afrontar la situació, ateses les limitacions de la seva organització i de la Unió Africana en conjunt.

El març de 2020, l’anterior president de la Unió Africana, Cyril Ramaphosa, va convocar la primera reunió del consell d’administració de la UA, la qual incloïa a Ramaphosa, a Abdel Fattah el-Sisi (Egipte), a Ibrahim Boubacar Keita (Mali), a Uhuru Kenyatta (Kènia) i a Felix Tshisekedi (RDC). En les reunions virtuals que es van sostenir al llarg dels mesos següents van participar-hi els presidents de vuit Comunitats Econòmiques Regionals (CERs) reconegudes per la Unió Africana [3]3 — Segons va explicar HE Xolisa Makaya, ambaixador de Sud-àfrica a Addis Abeba, durant un webinar organitzat per l’Institut d’Estudis de Seguretat el 12 d’agost de 2020. .

En aquestes reunions, el consell va nomenar cinc enviats especials, experts en economia i finances [4]4 — Els cinc enviats especials són: Ngozi Okonjo-Iweala, exministre de Finances de Nigèria; Donald Kaberuka, expresident del Banc Africà de Desenvolupament de Ruanda; Tidjane Thiam, conegut banquer de Costa d’Ivori; Trevor Manuel, exministre de Finances de Sud-àfrica; i Benkhalfa Abderrahmane exministre de Finances d’Algèria. . La Unió Africana també va designar el magnat de la tecnologia mòbil, Strive Masiyiwa, com a enviat especial per crear una plataforma de gestió de subministraments sanitaris a fi de pal·liar els efectes de la COVID-19 a tota l’extensió del continent.

També es va redactar una estratègia continental [5]5 — L’estratègia continental conjunta de la Unió Africana per lluitar contra la pandèmia de la COVID-19 (“AU Joint Continental strategy for fighting the Covid-19 outbreak”) es pot consultar a la pàgina web de la UA. per tal de «fomentar una pràctica sanitària pública amb fonament empíric, a fi de supervisar, prevenir, diagnosticar, tractar i controlar la COVID-19», i es va crear un fons COVID-19 per ajudar els països a fer front a la pandèmia i dotar de recursos sanitaris els Centres de Control i Prevenció de malalties a l’Àfrica.

Així mateix, la Unió Africana ha arribat a un acord de col·laboració amb altres socis, com el G20, el Banc Mundial i el Fons Monetari Internacional, entre d’altres, per sol·licitar una reducció del deute i per donar a la vacuna contra la COVID-19 consideració de «bé públic mundial» accessible a tots els països africans.

El fet que es decidís incloure tots els membres del consell administratiu de la Unió Africana, representant les cinc regions del continent, és important per a l’estructura institucional de l’organització. És una ruptura dràstica amb el passat recent, en què alguns presidents, com Idriss Deby del Txad (2016), Alpha Condé de Guinea (2017), Kagame (2018) i el-Sisi (2019) van decidir aplicar un mecanisme tipus troica, que per prendre decisions fonamentals només incloïa el president anterior de la Unió Africana, el vigent i el següent.

Aquestes iniciatives van permetre a la Unió Africana donar a conèixer els beneficis pràctics d’un sistema institucional i demostrar que un enfocament col·lectiu pot afavorir els estats membres de l’organització.

La representació i inclusió regionals eren elements clau. Així, per exemple, inicialment el grup de quatre enviats especials no incloïa a la regió Septentrional de l’Àfrica, la qual cosa es va rectificar incorporant a l’organització Benkhalfa Abderrahmane, l’exministre de Finances d’Algèria.

Els èxits i desafiaments de la Zona de Lliure Comerç Continental Africana (AfCFTA)

Així mateix, podria dir-se que l’èxit més important de la Unió Africana fins ara ha estat la creació de la Zona de Lliure Comerç Continental Africana (AfCFTA, per les seves sigles en anglès), que va entrar en vigor l’any 2019, un cop obtinguda la quantitat de ratificacions necessàries. Les activitats comercials es van iniciar l’1 de gener de 2021.

El Banc Mundial defensa que l’AfCFTA és «una gran oportunitat per impulsar el creixement, reduir la pobresa i propiciar la inclusió econòmica» [6]6 — Banc Mundial (2020). “Trade Pact Could Boost Africa’s Income by $450 Billion, Study Finds”. Nota de premsa publicada el 27 de juliol de 2020. Disponible en línia. . L’organització estima que aquesta zona de lliure comerç podria significar $450 bilions d’ingressos per al continent i treure de la pobresa 30 milions de persones.

Jakkie Cilliers [7]7 — Peter Fabricius (2019). “Will free trade be Africa’s economic game changer?”. Institute for Security Studies (ISS). Article publicat el 23 de maig de 2019. Disponible en línia. , expert de l’Institut africà d’Estudis de Seguretat (ISS, per les seves sigles en anglès), també opina que, entre tots els factors que poden contribuir al creixement de l’Àfrica en les pròximes dècades —entre els quals una agricultura més productiva, una millora dels serveis públics com l’educació i la sanitat i una millora de les infraestructures—, l’AfCFTA podria ser el més important a curt termini. Aquesta zona de lliure comerç permetrà a una sèrie d’economies, restringides durant segles a rutes comercials colonials que només podien enviar matèries primeres fora del continent, beneficiar-se d’una transformació i un valor afegit al seu propi territori, perquè també podran comerciar amb regions i països africans veïns. Gràcies a l’AfCFTA, l’Àfrica tindrà la possibilitat de formar part de cadenes de valor mundials, quan actualment no és el cas.

El fet d’haver aconseguit que gairebé tots els estats membres de la Unió Africana hagin firmat l’acord per crear l’AfCFTA i que ja s’haguessin obtingut 36 ratificacions el febrer de 2021, només tres anys després que els caps d’estat d’aquests països adoptessin la resolució el març de 2018, pot considerar-se un avenç ràpid per a la Unió Africana, ja que aquest tipus d’acords i ratificacions solen tardar bastants més anys a resoldre’s.

Un dels motius que expliquen la ràpida ratificació és el fort impuls d’algunes economies potents darrere de l’AfCFTA, com Sud-àfrica. Nigèria, la primera economia africana, va mostrar certa reticència inicial a firmar l’acord (sobretot pel temor que l’exportació de béns de Sud-àfrica inundés els mercats lliures d’aranzels), però va acabar unint-se al projecte i, de fet, podria ser un dels països més beneficiats per la Zona de Lliure Comerç Continental Africana.

Garantir la pau

A part d’ocupar-se del desenvolupament econòmic, la principal tasca de la Unió Africana continua sent assegurar la pau i la seguretat al continent. En aquest aspecte, els resultats en els últims vint anys han estat, en el millor dels casos, molt dispars.

Els primers acords de pau, assolits gràcies a les iniciatives de mediació de la Unió Africana i al desplegament de tropes per establir la pau i aturar conflictes, es van rebre amb optimisme. Va ser el cas de Burundi el 2003, per exemple, on es va desplegar la primera missió. I gràcies a grans esforços per mantenir la pau i al desplegament de tropes de les Nacions Unides a la República Democràtica del Congo, es va posar fi a una guerra devastadora que va implicar almenys sis països veïns.

La missió conjunta amb les Nacions Unides per aturar la guerra a Darfur (Sudan) va permetre recuperar la seguretat en una zona assolada per una guerra que havia causat 300.000 morts des de l’inici del conflicte, a començaments de l’any 2000. Les tropes híbrides de les Nacions Unides i la Unió Africana per a Darfur (les forces UNAMID, per les seves sigles en anglès) estan en procés de dissolució gairebé deu anys després de ser creades.

El projecte més important de la Unió Africana —i que més temps ha durat— respecte a l’enviament de tropes i ajuda es va iniciar a Somàlia l’any 2007, sota el nom de Missió Africana a Somàlia (AMISOM per les seves sigles en anglès). La seva tasca d’estabilitzar completament el país i alliberar-lo del violent grup extremista Al Shabaab segueix en marxa.

En molts casos, la Unió Africana i les seves Comunitats Econòmiques Regionals han estat les primeres en reaccionar a crisis humanitàries greus que produeixen una gran quantitat de víctimes, com les missions de la UA a la República Central Africana i Mali, on la Comunitat Econòmica dels Estats de l’Àfrica Central i la Comunitat Econòmica dels Estats de l’Àfrica Occidental van intentar intervenir per mitigar conflictes. Però en la majoria de casos, la falta de fons i recursos ha obligat la Unió Africana a traspassar aquestes missions a les Nacions Unides.

Si bé és cert que la Unió Africana ha contribuït al cessament d’hostilitats entre les parts implicades en alguns conflictes i a frenar l’amenaça imminent de més morts civils, el cert és que la propagació del terrorisme, així com els conflictes polítics interns derivats d’una mala gestió de govern i de mandats poc democràtics, són ara mateix el desafiament més gran a què s’enfronta la UA.

El fantasma del terrorisme i l’extremisme violent ha sotjat el continent durant molt de temps, des del primer atac terrorista a Nairobi, a finals de la dècada de 1990. Des d’aleshores s’ha propagat com un foc descontrolat que està arrasant grans regions del Sahel, la Conca del Llac Txad i Somàlia, com ja s’ha dit, i ara també el nord de Moçambic, a l’Àfrica Meridional.

Els grans esforços que la Unió Africana i les Comunitats Econòmiques Regionals han dedicat a frenar aquesta expansió han estat en va, ja que no disposen dels instruments ni de les solucions necessàries. Per tant, és evident que la Unió Africana necessita desenvolupar nous mecanismes i estructures per poder abordar aquestes crisis.

Afrontar desafiaments de governabilitat

Al llarg dels últims vint anys, els conflictes i la inestabilitat política vinculada a eleccions disputades, cops d’estat i canvis de govern inconstitucionals han estat alguns dels reptes més grans als quals han hagut de fer front el continent africà i la Unió Africana.

L’any 2000, la Unió Africana va redactar la declaració de Lomé, mitjançant la qual decidia prendre mesures contra els canvis de govern inconstitucionals. La declaració posa límit als cops d’estat al continent, la qual cosa ha permès a la UA expulsar diversos països en les dues últimes dècades. Encara que en teoria aquesta penalització ha dissuadit possibles colpistes d’actuar, en alguns casos també ha ajudat a reinstaurar l’ordre constitucional després d’un canvi de govern inconstitucional. Va ser el cas de Burkina Faso el 2014 i del Sudan l’any 2019, on la intervenció de la Unió Africana va contribuir en gran manera a restituir el govern civil.

Tanmateix, la recent aprovació d’un canvi de govern clarament inconstitucional al Txad, després de la mort, el maig de 2021, d’Idriss Deby, que durant dècades va mantenir un poder autocràtic, ha estat molt criticada. Això indueix a pensar que la Unió Africana està incomplint el seu compromís de rebutjar estratègies de canvi com l’aplicada pel fill de Deby, Mahamat, i líders militars com ell [8]8 — PSC Report. “The PSC and Chad – policy implications of a historic decision”. Institute for Security Studies (ISS). Informe publicat el 23 de juny de 2021. Disponible en línia. . La Unió Africana hauria d’examinar a fons les implicacions d’aquesta decisió, ja que estableix un perillós precedent.

D’altra banda, la via militar d’accés al poder no és l’únic desafiament que ha afectat tot el continent. Molts líders també han modificat les constitucions dels seus països amb eleccions fraudulentes per poder prolongar els seus mandats i acabar governant d’una manera que també podria considerar-se inconstitucional. Des del Txad i Togo, passant per Ruanda, la República del Congo i Burundi, aquesta situació ha creat una greu inestabilitat política al continent.

La Unió Africana ha desenvolupat instruments com la Carta Africana sobre la Democràcia, les Eleccions i la Governabilitat, però els seus principis amb prou feines s’apliquen. Com ha succeït anteriorment, la qüestió de la sobirania continua obstruint moltes decisions i mesures de la UA.

Una Unió Africana reformada

Les reformes institucionals de la Unió Africana, iniciades l’any 2016, van proporcionar als estats membres de l’organització una visió més realista del panorama general, cosa que resultava molt necessària. Podria dir-se que, el fet que mai no s’haguessin posat en pràctica les diferents decisions i resolucions preses al llarg dels anys va ser per si mateix un toc d’atenció als dirigents de l’Assemblea de la UA, si bé no els va agradar que Paul Kagame, president de Ruanda i principal impulsor de les reformes, els amonestés.

L’objectiu de les reformes és crear una Unió Africana més pràctica, centrada en unes quantes prioritats i un acompliment eficient. Encara que és cert que el programa de reformes ha patit revessos, també ha obtingut resultats tangibles.

Així, per exemple, en els últims dos anys, els estats membres de la Unió Africana han incrementat les seves contribucions a la institució, però la proposta de Kagame de crear una nova taxa del 0,2% sobre les importacions per finançar la institució no ha prosperat. Malgrat que la majoria dels estats membres han rebutjat aquesta «directriu» de la UA, l’autofinançament comença a ser a poc a poc una realitat, una cosa que indica que el continent comença a confiar en els objectius i programes de la Unió Africana. Malgrat que l’organització continua depenent enormement del finançament exterior per desenvolupar els seus programes i poder mantenir la pau, ha estat capaç de finançar les seves pròpies despeses de gestió gràcies a les aportacions dels estats membres [9]9 — El pressupost de la Unió Africana per al 2021, aprovat pel Consell Executiu, va ser de 623.836 dòlars. Els costos operatius, que ascendeixen a 172.089 dòlars, seran finançats gairebé per complet pels seus estats membres. .

És més, a part d’aconseguir que la institució s’autofinanci, els seus estats membres han millorat notablement l’eficiència i supervisió financeres del pressupost de la Unió Africana; el febrer de 2020, els membres de la comissió van comprovar que hi havia una major transparència [10]10 — Abans d’elegir els 6 membres de la comissió de la Unió Africana (dos menys que en l’anterior) es va realitzar un procés de selecció basat en els mèrits. Les llistes de candidats i els curriculum vitaes van circular àmpliament, una cosa que no s’havia fet mai. .

Quant a la fórmula per respondre als desafiaments que afronta el continent, es pot esperar també que la recent fusió dels departaments d’assumptes polítics i de pau i seguretat sota un únic òrgan amb el nom d’Assumptes Polítics, Pau i Seguretat [11]11 — PSC Report. “Delivering a new AU PAPS department is easier said than done”. Institute for Security Studies (ISS). Informe publicat el 5 de maig de 2021. Disponible en línia. permetrà una sinergia més gran entre dos departaments que, al cap i a la fi, atenen pràcticament les mateixes qüestions.

Així, per exemple, cada vegada és més obvi que les Comunitats Econòmiques Regionals actuals no són entitats apropiades per crear blocs d’integració regional més grans ni tampoc per respondre a les crisis. El fet que molts estats membres de la Unió Africana formin part de més d’una Comunitat Econòmica Regional n’és una mostra. Les crisis no sorgeixen en els límits d’una regió. Estructures com la Força Militar Conjunta Multinacional que va actuar contra Boko Haram i el G5 Sahel, que lluita contra el terrorisme a la regió, també en són exemples, ja que precisament es van crear perquè els conflictes traspassen l’actual configuració de les Comunitats Econòmiques Regionals.

Mirant cap al futur

En última instància, la Unió Africana ha de demostrar als seus estats membres i als ciutadans del continent que l’organisme presta un servei a favor dels seus interessos. L’extinta Organització per a la Unitat Africana es va crear per lluitar contra el colonialisme i l’apartheid, però la Unió Africana, tal com es va concebre inicialment, té un mandat molt més ampli per garantir la pau, la seguretat i el desenvolupament econòmic. En teoria, pretén substituir el principi de la no intervenció en les crisis pel de la no-indiferència. Tanmateix, com s’ha dit anteriorment, perquè això succeeixi s’hauran de superar molts obstacles.

La resposta a la COVID-19 i la iniciativa de posar en marxa la Zona de Lliure Comerç Continental Africana (AfCFTA) han demostrat la importància de la Unió Africana. Però l’entusiasme inicial que ha despertat la creació de l’AfCFTA durarà poc si únicament és percebuda com una eina de lucre per als països més rics i industrialitzats de l’Àfrica i les seves grans empreses. A mesura que avanci i evolucioni, seria prudent ser realistes i plantejar a quins objectius pot i ha d’arribar la Unió Africana.

Curiosament, l’email de Dlamini-Zuma sobre el futur no era tan impressionant ni aspirava a tant com molts haurien volgut. És més aviat conservador. Dlamini-Zuma assenyalava que la Confederació d’Estats Africans, que suposadament es fonamentaria en una integració genuïna –en què tots els estats cedirien sobirania a una autoritat central– era una proposta per al 2051, una data massa llunyana per als seus detractors. La Comunitat Econòmica Africana es crearia el 2034, quan molts són de l’opinió que l’AfCFTA s’hauria de convertir en un mercat únic bastant abans. Dlamini-Zuma preveia que el comerç entre països africans augmentaria d’un 12% a un 50% cap a l’any 2045, un altre càlcul força conservador.

L’antiga presidenta reconeixia al seu email imaginari que el procés d’autofinançament de la Unió Africana era lent: «de vegades, amb cada pas endavant, es feien dos passos enrere». Les dues últimes dècades han demostrat que aquesta manera d’avançar és massa habitual. Els qui avui celebren l’aniversari de la Unió Africana haurien d’actuar amb determinació per superar els obstacles que afecten greument l’organització, i mantenir una visió realista sobre els desafiaments que els esperen en el futur.

• Referències

  1 —

  Cilliers, J. et al. (2020) “The impact of Covid-19 in Africa – a scenario analysis to 2030”, ISS Africa Report 24. Disponible en línia.

  2 —

  Peace and Security Council Report. “Covid-19: South Africa takes charge at home and on the continent”. Publicat el 22 d’abril de 2020. Disponible en línia.

  3 —

  Segons va explicar HE Xolisa Makaya, ambaixador de Sud-àfrica a Addis Abeba, durant un webinar organitzat per l’Institut d’Estudis de Seguretat el 12 d’agost de 2020.

  4 —

  Els cinc enviats especials són: Ngozi Okonjo-Iweala, exministre de Finances de Nigèria; Donald Kaberuka, expresident del Banc Africà de Desenvolupament de Ruanda; Tidjane Thiam, conegut banquer de Costa d’Ivori; Trevor Manuel, exministre de Finances de Sud-àfrica; i Benkhalfa Abderrahmane exministre de Finances d’Algèria.

  5 —

  L’estratègia continental conjunta de la Unió Africana per lluitar contra la pandèmia de la COVID-19 (“AU Joint Continental strategy for fighting the Covid-19 outbreak”) es pot consultar a la pàgina web de la UA.

  6 —

  Banc Mundial (2020). “Trade Pact Could Boost Africa’s Income by $450 Billion, Study Finds”. Nota de premsa publicada el 27 de juliol de 2020. Disponible en línia.

  7 —

  Peter Fabricius (2019). “Will free trade be Africa’s economic game changer?”. Institute for Security Studies (ISS). Article publicat el 23 de maig de 2019. Disponible en línia.

  8 —

  PSC Report. “The PSC and Chad – policy implications of a historic decision”. Institute for Security Studies (ISS). Informe publicat el 23 de juny de 2021. Disponible en línia.

  9 —

  El pressupost de la Unió Africana per al 2021, aprovat pel Consell Executiu, va ser de 623.836 dòlars. Els costos operatius, que ascendeixen a 172.089 dòlars, seran finançats gairebé per complet pels seus estats membres.

  10 —

  Abans d’elegir els 6 membres de la comissió de la Unió Africana (dos menys que en l’anterior) es va realitzar un procés de selecció basat en els mèrits. Les llistes de candidats i els curriculum vitaes van circular àmpliament, una cosa que no s’havia fet mai.

  11 —

  PSC Report. “Delivering a new AU PAPS department is easier said than done”. Institute for Security Studies (ISS). Informe publicat el 5 de maig de 2021. Disponible en línia.

  12 —

  Borges Nhamirre (2021). “Mozambicans divided over Rwandan deployment”. Institute for Security Studies (ISS). Article publicat el 19 de juliol de 2021. Disponible en línia.