Des de fa almenys dues dècades, bona part de la literatura acadèmica en Relacions Internacionals s‘ha dedicat a l’anàlisi detallada dels avenços en les dinàmiques de canvi estructural i transició de poder. Avui, ningú dubta de l’ascens de la Xina com a gran potència; és un fet constatat. La resiliència demostrada pel gegant asiàtic davant de la crisi financera internacional, primer, i al voltant de la crisi sanitària de la COVID-19, després, ha acabat convencent escèptics. Aquesta irrefutable realitat material és la que, fonamentalment, ha estat impulsant transformacions graduals sobre el que coneixem com ordre liberal internacional.
Què entenem per ordre liberal internacional?
La idea d’ordre internacional té a veure amb alguna cosa més que amb una determinada distribució de recursos entre les grans potències. És també el resultat d’una construcció normativa i institucional que s’assenta en unes idees concretes sobre, –traduint-ho a un llenguatge senzill–, com ha de funcionar el món. La contestació dels principis, normes i regles que constitueixen l’ordre és “una de les forces més sublims de transformació i evolució de la societat internacional” i “defineix el nivell de fortalesa o debilitat de la mateixa en un moment històric determinat” [1]1 — Buzan, B. (2010) China in International Society: Is ‘Peaceful Rise’ Possible?. The Chinese Journal of International Politics. 3: 6. .
El binomi poder-ordre es caracteritza, per tant, per una interrelació constitutiva. No és estrany que l’observació de canvis considerables a escala material/estructural ens empenyi a posar l’atenció sobre la manera en què “l’ordre” futur es veurà afectat. La història ens adverteix que la redistribució de poder EUA-Xina està tenint i tindrà al llarg del segle XXI un impacte de dimensions encara indeterminades sobre l’ordre liberal internacional tal com avui el coneixem.
L’actual ordre liberal internacional descansa sobre almenys tres pilars que es van establir després del final de la Segona Guerra Mundial i que van anar consolidant-se al llarg de més de 40 anys de Guerra Freda; triomfant definitivament com a discurs i pràctica dominant amb el final d’aquesta. El primer és la ideologia liberal, que subratlla la universalitat dels valors i normes democràtiques. El segon, el multilateralisme, que posa l’accent en la cooperació internacional i en la gestió dels assumptes globals a través d’institucions multilaterals (obertura econòmica i comercial, cooperació en matèria de seguretat…). El tercer, un grup de defensors amb objectius comuns i un compromís compartit de preservar aquests valors, normes, principis i institucions liberals. En gran manera, aquest ordre liberal internacional “occidental” va ser promogut inicialment i s’ha consolidat més tard en el lideratge dels EUA.
La història ens adverteix que la redistribució de poder entre Estats Units i la Xina està tenint i tindrà al llarg del segle XXI un impacte de dimensions encara indeterminades sobre l’ordre liberal internacional tal com el coneixem avui
Així, l’ordre liberal de postguerra va promoure, primerament, una fase extraordinària de progrés econòmic i social i una creixent interdependència. Però, alhora, va establir les condicions per a l’aparició de desafiaments globals de complexitat sense precedents amb el pas dels anys. Això, en última instància, va acabar afectant la capacitat de les institucions internacionals per respondre a aquests nous reptes i obstacles. El multilateralisme liberal semblava no trobar solució a problemes globals com la protecció del medi ambient, les desigualtats generades pel comerç, l’economia i les finances globalitzades, les seves crisis recurrents i la seguretat humana. A tot l’anterior s’unia, a més, un altre procés en marxa: la transició de poder entre els EUA i la Xina que es tornava ja imparable.
L’ordre liberal internacional en crisi
El 2018, quaranta-tres acadèmics destacats de Relacions Internacionals nord-americanes van firmar una declaració pública de suport urgent a l’ordre liberal internacional [2]2 — “Why We Should Preserve International Institutions and Order”. New York Times, 23 de juliol de 2018. Vid. Qingming H. (2021) The Pandemic and the Transformation of Liberal International Order. Journal of China Polítical Science. 26 : 1–26. . La forma idealitzada del manifest va exasperar molts altres especialistes i aquell any els debats acadèmics van ser més que apassionats. Les crítiques fonamentals a la versió idealitzada de l’ordre liberal internacional posaven en relleu els seus problemes crònics: les contradiccions entre els valors liberals proclamats i els comportaments antiliberals constatats, la incapacitat de reformar els seus pilars institucionals per acomodar-se a la diversitat de grups de potències emergents, la dificultat per donar solució a vells i nous problemes globals i les tensions entre defensors d’aquest ordre i els seus detractors.
El manifest sorgeix, per tant, en un context de crisi d’autoritat de l’ordre liberal agreujat per les conseqüències ja visibles de l’elecció de Trump com a president. L’administració nord-americana no estava donant senyals, ni retòriques ni pràctiques, de la seva adhesió a la identitat liberal i estava posant en risc el multilateralisme, una de les seves pedres angulars. Els EUA es retiraren de l’Acord Transpacífic de Cooperació Econòmica (TPP), de l’Acord de París sobre Canvi Climàtic, de la UNESCO i del Pacte Mundial de l’ONU sobre Migració i Refugiats; cancel·laren el Pla d’Acció Integral Conjunt iranià; desertaren del Consell de Drets Humans de l’ONU; tallaren els fons que concedia a l’Agència de l’ONU per als Refugiats Palestins; van suspendre les seves obligacions al Tractat sobre Forces Nuclears d’Abast Intermedi (INF); anunciaren l’abandonament de l’OMS -en plena pandèmia de la COVID-19- o amenaçaren de sortir de l’Organització Mundial del Comerç (OMC) i de l’OTAN, entre altres. En suma, els EUA van presentar una “doctrina de l’abandonament” combinada amb la idea “Amèrica primer”. Les alarmes es van disparar: alguns especialistes començaven a parlar obertament d’un ordre “post-nord-americà” i, en conseqüència, se sentenciava que l’ordre liberal internacional havia entrat en la crisi més important de la seva història.
Sens dubte, la retirada per part dels EUA de règims i institucions liberals és central per explicar la seva actual crisi, per molt que l’ordre liberal, amb les seves evolucions i transformacions, tingui la capacitat de ser més permanent que la potència hegemònica que el va crear. La seva renúncia ja no només a liderar, sinó fins i tot a participar en la política i l’economia globals afecta greument el manteniment de l’ordre liberal tal com l’hem conegut fins ara. No obstant això, els desafiaments que enfronta, són més profunds que el simple abandonament dels EUA que, d’altra banda, la nova administració Biden sembla més determinada a revertir.
Altres forces materials i ideològiques sacsegen actualment els seus pilars. Primer, l’afermament de l’autoritarisme i l’autocratizació. La democràcia s’està debilitant a causa de la disminució generalitzada de les llibertats polítiques i civils a tot el món. El reeixit model xinès sembla soscavar la popularitat de la ideologia liberal. Els defensors de la democràcia tradicional a dures penes mantenen els estàndards i els avenços prometedors en alguns Estats, tals com Turquia o Myanmar, els quals s’han deteriorat en els últims temps. Els estats autocràtics, amb Rússia al capdavant, s’han aprofitat del fracàs del sistema promovent campanyes de desinformació, exhibint comportaments internacionals agressius o clarament intervencionistes i estrenyent llaços culturals i financers amb partits d’extrema dreta d’altres Estats. Segon, l’exacerbació del nacionalisme i del populisme també contribueix a malmetre la reputació i l’autoritat de les institucions internacionals, enfortidores del multilateralisme i de la globalització liberal. L’auge del nacionalisme empeny els Estats a prendre decisions més alineades amb els seus interessos nacionals, tant des d’una perspectiva material com ideològica. La UE, sense anar més lluny, toreja amb el post-Brexit, l’aparició de partits extremistes o antisistema, les crisis migratòries i de refugiats, la consolidació de líders populistes en diversos Estats-membres i les dificultats per arbitrar mecanismes de decisió àgils i posar en pràctica, d’una vegada, una política exterior i de seguretat comuna [3]3 — Creutz, K. et al. (2019) The changing global order and its implications for the EU. FIIA Report 59. . Finalment, les conseqüències econòmiques i socials de la pandèmia són encara imprevisibles, però els auguris per al món occidental i, per tant, per al manteniment de l’actual ordre liberal, no conviden a l’optimisme.
La crisi sanitària sembla estar posant encara més de relleu les debilitats del multilateralisme: el mite de l’ordre liberal universal, forjat en la solidaritat occidental, s’ha desacreditat durant la pandèmia
La crisi sanitària sembla estar precipitant-se i posant encara més de relleu les debilitats del multilateralisme. Sens dubte, la competència entre el líder mundial en retirada, els EUA, l’organització d’integració política i econòmica liberal per excel·lència, la Unió Europea, i la potència revisionista en ascens, Xina, també s’ha intensificat. El mite de l’ordre liberal universal, forjat en la solidaritat occidental, s’ha desacreditat durant la pandèmia. Aques fet pot estar obrint un espai per explotar la divisió i fragmentació interna entre els principals garantidors d’aquest ordre liberal universal i conferint a la Xina la possibilitat d’estendre la seva influència d’una manera més assertiva i decidida [4]4 — Qingming, H. op. cit. .
Xina: l’inici del desafiament a l’ordre liberal internacional (en crisi)
L’estratègia tradicional de la Xina ha consistit a presentar-se al món com una potència en “ascens pacífic”: Un ascens amb un doble vessant. D’una banda, la potència emergent s’acomodava a les normes i estructures de l’ordre liberal i, com a contrapartida, esperava que la resta d’actors incorporessin gradualment alguns canvis en les regles del joc derivats de les variacions en la distribució de poder i influència internacional. La Xina es mostrava com una potència “revisionista reformista” de perfil moderat. Tanmateix, mai no va ocultar el seu rebuig d’algunes institucions primàries de la societat internacional. Reconeix, per exemple, la sobirania, la no-intervenció, la diplomàcia, el mercat i el multilateralisme, mentre que, tradicionalment, s’ha resistit a les institucions polítiques liberals com la democràcia, els drets humans o els valors mediambientals. Aquestes resistències i l’èmfasi discursiu en les contradiccions de l’ordre occidental dominant, presagiaven que la Xina podria fer un pas decidit cap a l’establiment d’un ordre alternatiu politicoeconòmic de naturalesa híbrida.
Tanmateix, al llarg de les últimes dècades, no mostrava evidències d’estar disposada a assumir el lideratge contra-hegemònic que li anava corresponent cada vegada en gran manera com a resultat de la seva escalada palmària en la jerarquia de poder internacional. Es limitava, almenys fins a l’arribada de Trump a la Casa Blanca i la irrupció de la COVID-19 a sol·licitar, d’una banda, un augment de la participació en les regles de joc que governaven l’ordre liberal i, per altra, a promoure noves organitzacions multilaterals [5]5 — García Segura, C. (2017) Westfalia, worldfalia, eastfalia. El impacto de las transformaciones de la estructura de poder interestatal en el orden internacional. REDI. 69 (2):45-70. . En aquest sentit, la Xina ha invertit, essencialment al llarg de la passada dècada, importants recursos en la construcció d’institucions internacionals alternatives, fòrums regionals, organitzacions de seguretat i projectes d’inversió en infraestructures. Això va contribuir a diversificar les seves opcions alhora que maximitzava la seva participació en l’ordre liberal, recollint les corresponents recompenses.
Tot i això, la seva política exterior s’ha anat intensificant i visibilitzant de manera gradual, centrant-se en la creació de denses xarxes i en la presentació de noves opcions molt atractives. A més, la seva extensa oferta de béns i serveis, juntament amb l’absència de condicionalitat política, està sent cada vegada més valorada. Així, des de fa 10 anys la Xina té l’objectiu de difondre la idea d’una “comunitat de model compartit per a la Humanitat” que promet construir un món obert, inclusiu i bonic que gaudeixi d’una pau duradora, seguretat universal i prosperitat comuna a través del respecte a tots els sistemes polítics, sense intentar transformar-los, com a motor d’un futur conjunt per a humanitat. El seu interès de remodelar l’ordre mundial, tanmateix, busca abans que res promoure el seu interès nacional, segons Xi, que és posicionar la Xina al nivell més alt de competència mundial.
La creixent integració de la Xina al mercat i a l’ordre liberal contribueix a la promoció d’un model alternatiu basat en el control autoritari, combinat amb elements liberals com el foment del comerç, la cooperació i el suport al multilateralisme
En conclusió, la creixent integració de la Xina a l’ordre liberal i, sobretot, al mercat, estava contribuint de facto –ja abans de l’entrada en escena de la pandèmia global–, a la promoció d’un model alternatiu que afirma el control autoritari, combinant-lo amb elements liberals com el foment del comerç, la cooperació i el suport al multilateralisme. Si bé la Xina i els EUA estan profundament arrelats en l’ordre internacional actual, els seus models cada vegada denoten més diferències i aquest fet està conduint a la reorganització de les posicions de diferents actors en l’ordre internacional. Per tant, el model dominat per Occident s’enfronta a la divisió i la fragmentació internes. La idea d’un ordre internacional múltiple amb models politicoeconòmics en coexistència/competència sembla ser una realitat, que havia près forma abans de l’arribada de la COVID-19.
Cap a un ordre alternatiu xinès en l’era de la postpandèmia?
La pandèmia global ha contribuït a sistematitzar les relacions de poder preexistents, exacerbant la rivalitat entre la Xina i els EUA i fent créixer la preocupació per l’aparició d’una nova Guerra Freda [6]6 — Layne, C. (2020) Preventing the China-U.S. Cold War from Turning Hot. The Chinese Journal of International Politics. 13(3):343–385. . Des que la COVID-19 va arribar al món occidental, la situació dels EUA i els seus aliats tradicionals i la falta de coordinació i eficàcia de les institucions multilaterals davant de l’amenaça global, contrastava amb la reeixida contenció del virus i la “generositat” xinesa. El gegant asiàtic, va adaptar i remodelar audaçment la seva narrativa sobre els orígens del virus, va exhibir internacionalment la brutal eficiència del seu model autoritari per contenir-lo i va llançar una campanya global d’ajuda sanitària, amb especial atenció a països africans, asiàtics i llatinoamericans. La Xina presentava una iniciativa global resolutiva per atreure més suport cap al seu model i s’autoproclamava com el líder global en la resposta al COVID-19, després d’una deserció per part dels EUA. Com més flaquejava l’administració nord-americana i més acusaven de falta d’acoblament en la gestió de la pandèmia als europeus, més s’intensificava la “diplomàcia de màscara” xinesa a nivell global a través de l’exportació d’equips mèdics, coneixements i experiència acumulada [7]7 — Suisheng Z. (2021) Rhetoric and Reality of China’s Global Leadership in the Context of COVID-19: Implications for the US-led World Order and Liberal Globalization. Journal of Contemporary China. 30: 233-248. . El gegant asiàtic guanyava la batalla, almenys des del punt de vista performatiu [8]8 — Rudd, K. (2020) The Coming Post-COVID Anarchy The Pandemic Bodes Ill for Both American and Chinese Power and for the Global Order. Foreign Affairs. .
Això ha portat a alguns especialistes sostenir que en el món postpandèmic sorgirà un subordre autoritari impulsat per una proactivitat cada vegada major del gegant asiàtic, aprofitant l’ambigüitat del clima d’opinió davant la incertesa generada per la pandèmia. Això no implicaria el final de l’ordre liberal existent, sinó més aviat la coexistència de dos ordres cada vegada més diferenciats. Des d’aquesta perspectiva, la Xina estaria construint una nova narrativa basada en una diplomàcia en transformació, que ha evolucionat des de la discreció i moderació a la proactivitat i assertivitat en els últims temps [9]9 — Chang, YY. (2020) The Post-Pandemic World: between Constitutionalized and Authoritarian Orders: China’s Narrative-Power Play in the Pandemic Era. Journal of China Political Science. 26:27–65. .
Els mateixos especialistes xinesos creuen que la rivalitat econòmica i tecnològica entre els EUA i la Xina s’agreujarà en l’actual dècada [10]10 — Minghao Z. (2019) Is a New Cold War Inevitable? Chinese Perspectives on US–China Strategic Competition. The Chinese Journal of International Politics. 12(3):371–394. . Probablement, la Xina ja no serà tan pacient a l’hora de reclamar més quotes de poder i representació en les institucions multilaterals de l’ordre liberal i no buscarà l’aquiescència d’aquestes sobre les seves institucions multilaterals alternatives. La seva fermesa s’incrementarà i, si altres es baten en retirada, també ho farà la seva capacitat de lideratge.
Al terreny econòmic i financer, la Iniciativa de la Franja i la Ruta de 2013 i la creació del Banc Asiàtic d’Inversió en Infraestructura el 2014, revelen les tensions entre els efectes socialitzadors de l’ordre liberal internacional i la creixent externalització del seu propi model d’economia política no liberal, dirigida per l’estat, amb noves normes i estàndards que, en última instància, estarien contribuint a assentar una futura zona d’influència xinesa.
Així doncs, la competència estratègica entre els EUA i la Xina serà inevitable. Però aquesta rivalitat tindrà més a veure amb la dimensió digital i els avenços tecnològics de l’última dècada que amb les preocupacions tradicionals de seguretat d’ordre més geopolític. El desenvolupament de la tecnologia digital ha creat noves maneres de protegir la seguretat nacional, d’acumular riquesa nacional i d’obtenir suport internacional. La ciberseguretat s’està convertint en el nucli de la seguretat estatal i la participació de l’economia digital en el PIB de les principals potències augmenta ràpidament.
Les democràcies liberals centren la seva atenció no només en el desenvolupament tecnològic sinó també en l’impacte d’aquest sobre els drets i llibertats civils. Contràriament, el règim xinès ha passat a considerar el desenvolupament de la intel·ligència artificial (IA) com una estratègia nacional que persegueix l’objectiu clar de convertir al país en una potència líder al sector. Gràcies el seu entorn sociopolític únic i el seu enorme mercat intern d’internet, el govern xinès té accés a dades il·limitades que són recursos estratègics per entrenar i millorar els algoritmes i avançar en els seus programes.
En el context de transició de poder actual, la carrera tecnològica i ideològica de la Intel·ligència Artificial entre la Xina i els Estats Units és l’analogia de la carrera armamentística i nuclear durant la Guerra Freda
A diferència de les societats democràtiques occidentals, per a la Xina la barrera clau per a l’avenç de l’IA rau en les limitacions tecnològiques més que en les legals. L’automatització de la presa de decisions sense intervenció humana està alliberant el potencial de la sofisticada xarxa de vigilància digital xinesa, incrementant substancialment el poder i la capacitat de control de l’Estat i garantint la continuïtat del règim. Però l’estratègia de la Xina va més enllà de les seves fronteres. Pretén impulsar el creixement econòmic del país, elevar el seu estatus global i demostrar la superioritat dels seus valors ideològics autoritaris. En el context de la transició de poder actual, la “carrera de l’Intel·ligència Artificial” (tecnològica i ideològica) entre la Xina i els EUA seria l’analogia de la carrera armamentística i nuclear durant la Guerra Freda entre l’URSS i el país nord-americà [11]11 — Jinghan, Z. (2020) Artificial intelligence and China’s authoritarian governance. International Affairs 96 (6):1441–1459. .
En conclusió, l’ordre internacional emergent podria dirigir-se cap a una “pau incòmoda”, un escenari més inestable que revelarà el costat més fosc de la globalització, una competència més accentuada entre els Estats Units i la Xina pel prestigi i el lideratge internacionals i el desacoblament tecnològic entre estats [12]12 — Yan, X. (2020) Bipolar Rivalry in the Early Digital Age, The Chinese Journal of International Politics, 13 (3):313–341. . No obstant això, hem de tenir en compte que la Xina continua sent encara a dia d’avui una potència potser massa fràgil, sense prou recursos per liderar una croada contra les democràcies liberals i superar el lideratge global dels Estats Units en el subministrament de béns públics globals. Totes les opcions estan obertes. És possible que l’ordre liberal estigui transformant-se en un nou multilateralisme posthegemònic en un context de multipolaritat o, contràriament, que s’estigui produint una transformació més profunda, on els efectes cada vegada més patents d’una estructura de poder bipolar impulsin en gran manera una competició oberta pel lideratge mundial entre les dues superpotències amb idees, principis i normes contraposades, que derivi en dos ordres internacionals alternatius al llarg del segle XXI.
-
Referències
1 —Buzan, B. (2010) China in International Society: Is ‘Peaceful Rise’ Possible?. The Chinese Journal of International Politics. 3: 6.
2 —“Why We Should Preserve International Institutions and Order”. New York Times, 23 de juliol de 2018. Vid. Qingming H. (2021) The Pandemic and the Transformation of Liberal International Order. Journal of China Polítical Science. 26 : 1–26.
3 —Creutz, K. et al. (2019) The changing global order and its implications for the EU. FIIA Report 59.
4 —Qingming, H. op. cit.
5 —García Segura, C. (2017) Westfalia, worldfalia, eastfalia. El impacto de las transformaciones de la estructura de poder interestatal en el orden internacional. REDI. 69 (2):45-70.
6 —Layne, C. (2020) Preventing the China-U.S. Cold War from Turning Hot. The Chinese Journal of International Politics. 13(3):343–385.
7 —Suisheng Z. (2021) Rhetoric and Reality of China’s Global Leadership in the Context of COVID-19: Implications for the US-led World Order and Liberal Globalization. Journal of Contemporary China. 30: 233-248.
8 —Rudd, K. (2020) The Coming Post-COVID Anarchy The Pandemic Bodes Ill for Both American and Chinese Power and for the Global Order. Foreign Affairs.
9 —Chang, YY. (2020) The Post-Pandemic World: between Constitutionalized and Authoritarian Orders: China’s Narrative-Power Play in the Pandemic Era. Journal of China Political Science. 26:27–65.
10 —Minghao Z. (2019) Is a New Cold War Inevitable? Chinese Perspectives on US–China Strategic Competition. The Chinese Journal of International Politics. 12(3):371–394.
11 —Jinghan, Z. (2020) Artificial intelligence and China’s authoritarian governance. International Affairs 96 (6):1441–1459.
12 —Yan, X. (2020) Bipolar Rivalry in the Early Digital Age, The Chinese Journal of International Politics, 13 (3):313–341.
Leire Moure
Leire Moure és professora agregada de Dret Internacional Públic i Relacions Internacionals al Departament de Dret Públic, Ciències Historicojurídiques i Pensament Polític de la Universitat del País Basc/Euskal Herriko Unibertsitatea. És Doctora en Ciència Política i Sociologia amb l'especialitat Estudis Internacionals per la UPV / EHU. Les seves línies d'investigació se centren en la teoria de les Relacions Internacionals, les transformacions del sistema internacional i el paper de la comunicació en les Relacions Internacionals. És autora del llibre China en el escenario internacional: una aproximación multidisciplinar (2013).
