Pandèmia, salut i democràcia: els dilemes polítics

Quines seran les conseqüències polítiques de la pandèmia provocada per la COVID-19? Quins són els dilemes polítics més destacables associats a l’emergència sanitària? Fins a quin punt la pandèmia provocarà canvis a llarg termini en les preferències polítiques dels ciutadans? Aquest article té com a objectiu intentar donar resposta a aquestes preguntes. No de manera definitiva, perquè són preguntes de llarg recorregut que anirem desgranant amb el temps, però sí que és important començar a esbossar un cert marc teòric i empíric per analitzar aquestes qüestions. Aquest és, només, un primer intent.

Pandèmia i democràcia

La darrera gran crisi econòmica, la crisi financera de 2008, és indubtable que va tenir greus conseqüències polítiques. De fet, es pot afirmar que la gran recessió va transformar molt significativament el paisatge polític: va propiciar arreu l’aparició de nous partits, en molts contextos va incrementar l’interès per la política i va incentivar també la protesta ciutadana –amb l’aparició de moviments com el 15M i l’acceleració del moviment independentista a Catalunya–. En general, és ben conegut que els moments de crisi econòmica i política acostumen a generar canvis polítics substancials (Sánchez-Cuenca, 2017). Fins al punt que la política comparada ha assenyalat que els shocks econòmics negatius poden afavorir en contextos autoritaris els processos de transició a la democràcia.

El més prudent és no atrevir-se a predir encara quines seran les transformacions vinculades a la pandèmia. El que sí que podem fer, però, és començar a esbossar les preguntes clau i plantejar-nos diferents escenaris de futur. Podem preguntar-nos, per exemple, el següent: fins a quin punt els ciutadans estan disposats a sacrificar drets i llibertats a canvi de major protecció davant la pandèmia? La delegació de decisions polítiques als experts pot dificultar a posteriori els processos de rendiment de comptes habituals dels processos democràtics? Els líders populistes i demagogs que estan al poder tindran un futur més complicat amb perspectives electorals adverses o, per contra, podran utilitzar la pandèmia per consolidar encara més la seves posicions atorgant-se poders especials, com va fer per exemple Viktor Orbán al declarar l’estat d’emergència a Hongria?

Per fer-ho, juntament amb l’Andreu Arenas, l’Albert Falcó i el Jordi Muñoz, tots ells investigadors de l’Institutions and Political Economy Research Group (IPERG) de la UB, hem començat un treball sistemàtic de recopilació de dades mitjançant enquestes online per intentar avaluar i fer un seguiment dels canvis en les preferències polítiques dels ciutadans a Catalunya i Espanya durant la pandèmia. Aquest esforç empíric, pel qual hem rebut finançament de la Fundació La Caixa i la Fundació Grífols, té com a objectiu identificar, en primer terme, els canvis en les preferències democràtiques, actituds tecnocràtiques i nivells de confiança política dels ciutadans. En segon terme, volem analitzar també les raons i condicions que expliquen aquests canvis de preferències així com la seva persistència – si efectivament aquets canvis persisteixen.

Els primers anàlisis i resultats que observem no conviden a l’optimisme. Per contra, detectem que han incrementat notablement les actituds tecnocràtiques de la ciutadania, també a l’analitzar les valoracions que fan els ciutadans sobre quins són els atributs més desitjables dels polítics. Aquest canvi sembla ser, a més a més, persistent en el temps: l’increment el detectem al març durant la primera onada però més tard al juny es mantenia. És cert que un augment de les actituds tecnocràtiques no necessàriament ha de tenir conseqüències democràtiques negatives –si els polítics conserven la responsabilitat última de les decisions i els mecanismes de rendiment de comptes continuen sent efectius–. Això ho discutirem al llarg d’aquest article. A la vegada, però, trobem que entre les persones més exposades a la pandèmia han disminuït significativament els nivells de confiança política. Mentre que amb una sèrie d’experiments identifiquem una disposició a sacrificar drets i llibertats individuals davant la pandèmia, així com una preferència pels lideratges forts i una preferència per la resposta coercitiva en comparació a una resposta cooperativa.

Un problema de coordinació col·lectiva: coerció i cooperació

És evident que la pandèmia ha significat (i ho continuarà fent encara un bon temps) un desafiament de primera magnitud per a les democràcies. Potser no només un desafiament a curt-termini sinó també una amenaça més a mitjà i llarg-termini? Ho anirem veient. En qualsevol cas, la pandèmia de la COVID-19 ha posat a sobre la taula, de manera inevitable, un conjunt de dilemes polítics i democràtics gens menyspreables.

En primer lloc, perquè la pandèmia ha exigit l’aplicació urgent d’un conjunt de mesures, decisions i polítiques públiques per part dels governants. Decisions que a vegades han estat discutides entre els diferents governs regionals, nacionals i supranacionals. En segon lloc perquè la governança en temps de pandèmia obliga a tenir en compte factors i consideracions tant sanitàries, com econòmiques, com d’altre tipus. De manera que els governants han hagut de valorar i prioritzar diferents dimensions a l’hora de prendre decisions. En tercer lloc, perquè la presa de decisions s’ha traslladat més o menys directament als experts, cosa que pot contribuir a diluir a posteriori els canals habituals de rendiment de comptes, que són absolutament necessaris i desitjables en tota democràcia.

Les teories de la democratització, als estudis de política comparada, han suggerit que els shocks econòmics negatius poden obrir “finestres d’oportunitat” que poden facilitar la democratització en contextos autoritaris. Sabem menys coses, en canvi, sobre fins a quint punt les democràcies avançades poden ser fortament sacsejades al patir shocks negatius que afecten tant l’economia com la salut. De fet, però, podem pensar que el shock provocat per la pandèmia també podria facilitar un canvi cap a un nou escenari politico-econòmic. Especialment si, efectivament, es produís un canvi persistent en les preferències polítiques de la ciutadania. Un canvi en les actituds i preferències democràtiques de la ciutadania, que passés per exemple per l’acceptació de menors drets i llibertats, podria conduir a una reducció dels nivells de confiança política i a un tipus de governança més tecnocràtica.

En qualsevol cas, allò rellevant és que podem analitzar la pandèmia com un problema de coordinació col·lectiva en tant que és una situació que requereix la gestió immediata d’externalitats negatives. Una externalitat negativa es dona quan el comportament individual d’una persona afecta negativament a terceres persones. És evident que durant una pandèmia les externalitats negatives esdevenen rellevants i directes: el comportament de cada persona (en termes de mobilitat, mesures d’higiene bàsiques, número d’interaccions socials) pot afectar molt directament el número de contagis i per tant la difusió i creixement exponencial del virus. La pandèmia, doncs, demana coordinació vertical (entre governs i ciutadans) i també coordinació horitzontal (entre ciutadans) per limitar les externalitats negatives.

El compliment del distanciament físic, o la reducció voluntària del número d’interaccions socials, pot considerar-se en el context d’una pandèmia com la contribució que fa cada persona a generar un bé públic –en aquest cas, el bé públic és la reducció de la mobilitat i el conjunt d’interaccions socials, que limiten les externalitats negatives vinculades a la pandèmia–. De manera que allò més important, des d’aquesta perspectiva, és com aconseguir fer efectives aquestes contribucions individuals per frenar la incidència de la pandèmia. És així com el comportament individual esdevé tan rellevant, subjecte de regulació i fins i tot de coerció addicional per part dels governants. Perquè hi ha dos tipus grans instruments, al cap i a la fi, per aconseguir les contribucions individuals: les normes socials que poden conduir per elles mateixes a la cooperació voluntària i, per altre costat, l’ús de la coerció a través de l’amenaça de sancions i l’aplicació de restriccions.

COVID, tecnocràcia i preferències democràtiques: resultats preliminars

Per analitzar aquestes qüestions, hem posat en pràctica una recollida de dades sistemàtica amb diferents onades d’enquestes online i dissenys experimentals. La primera onada, feta abans de la pròpia pandèmia, es va fer el gener de 2020 i vam entrevistar 1000 persones amb una bateria de preguntes sobre preferències democràtiques i actituds tecnocràtiques. Posteriorment, just durant la primera onada de la pandèmia, la segona quinzena de març de 2020, vam tornar a entrevistar 800 persones entrevistades al gener i en vam afegir 800 més. A la segona onada, a més de qüestions sobre preferències democràtiques, hi vam afegir també una sèrie de dissenys experimentals per analitzar les respostes a la pandèmia. La tercera onada la vam realitzar el juny de 2020, amb 1200 enquestats. El qüestionari és comú en totes tres onades, però la tercera onada afegeix preguntes addicionals. Hem construït aquest panell de dades individuals amb l’empresa Netquest; adoptant quotes per sexe, edat i nivell d’estudis per assegurar que les mostres siguin representatives.

Una de les qüestions que més ens preocupa és el possible impacte de la pandèmia en les actituds tecnocràtiques de la ciutadania. La governança de tipus tecnocràtic, basada en el criteri dels experts com a font de legitimitat, pot resultar atractiva en moments excepcionals quan són necessàries mesures urgents per limitar la pandèmia i la crisi econòmica (Sánchez-Cuenca, 2017). De fet, alguns autors com Daniele et al (2020) han assenyalat que si la gran recessió de 2008 va propiciar un “moment populista”, la pandèmia en canvi podria afavorir un nou impuls tecnocràtic –si tant en la fase de contenció com en moments posteriors de reconstrucció el criteri dels experts en salut pública i economia pren protagonisme i acaba substituint o diluint els debats ideològics–. El problema dels governs tecnocràtics, però, és que prioritzen el criteri dels experts per damunt del pluralisme polític inherent a la democràcia de partits (Sánchez-Cuenca 2017, Bertsou i Caramani, 2020, Caramani, 2017).

Més important encara, si la pandèmia afavoreix un impuls tecnocràtic, això podria dificultar els processos de rendiment de comptes necessaris en tota democràcia. En una democràcia de partits el conflicte ideològic es dirimeix a les eleccions. Els partits competeixen en base a diferents plataformes electorals, que representen el pluralisme polític, i en darrer terme els ciutadans escullen entre diferents opcions ideològiques. La delegació continuada al criteri dels experts, en canvi, pot acabar suposant un problema del compromís o “commitment problem”, en tant que els polítics i governants poden tenir incentius excessius a delegar decisions i polítiques als experts. Si això passa els polítics poden acabar diluint de facto les seves pròpies responsabilitats i així escapar del control per part dels votants. De manera que la ciutadania podria acabar no tenint garanties que els polítics es comportaran (i prendran decisions) d’acord amb els seus programes electorals i compromisos ideològics anteriors.

Per analitzar el canvi en les actituds tecnocràtiques de la ciutadania, preguntem als enquestats el següent: “Algunes persones prefereixen votar un partit que comparteixi les seves idees, encara que no hagi gestionat bé els afers públics, mentre que d’altres persones prefereixen votar un partit que hagi gestionat bé els afers públics, malgrat no compartir les seves idees. Vostè, què prefereix?”(escala d’1 a 7); “Algunes persones opinen que els polítics haurien de deixar de banda el seu programa polític i abordar els problemes públics des d’un punt de vista tècnic. Fins a quin punt està d’acord amb aquesta opinió?” (escala d’1 a 7); “Fins a quin punt està d’acord amb l’afirmació següent? És millor tenir tècnics, i no polítics, decidint quines polítiques són millors per al país” (escala d’1 a 7).

Comparar les dades de la segona onada (març de 2020) amb la primera onada (gener de 2020) ens permet identificar l’increment de les actituds tecnocràtiques de la ciutadania analitzant els mateixos enquestats; des d’un punt de vista estadístic, això és útil perquè permet la inclusió d’efectes fixos individuals que serveixen per aïllar la heterogeneïtat no observada. Quan ho fem observem un increment molt remarcable de les preferències tecnocràtiques. Durant l’esclat de la pandèmia els enquestats van passar a estar més d’acord amb el vot per gestió, més d’acord amb la gestió purament tècnica i a tenir una preferència genèrica pels governs tecnòcrates. Això és fins a cert punt raonable, en tant que és comprensible que en el moment inicial de la pandèmia els ciutadans estiguin disposats a sacrificar el pluralisme polític i el rendiment de comptes. El que és més sorprenent, però, és que quan analitzem la tercera onada (juny de 2020) veiem que el canvi en les actituds tecnocràtiques persistia i es mantenia als mateixos nivells que al març.

Una altra manera d’analitzar el canvi en les preferències polítiques com a conseqüència de la pandèmia és veure si els ciutadans han passat a preferir atributs o característiques diferents per part dels polítics. Això és el que observem quan comparem les dades de la segona onada (març de 2020 ) i tercera onada (juny de 2020) amb les de la primera onada (gener de 2020). Mentre que al gener l’atribut preferit dels polítics era amb molta diferència l’honradesa, la valoració de l’honradesa va caure significament durant els mesos de març i juny. En canvi, els ciutadans van passar a valorar més positivament la capacitat de gestió i la preparació dels polítics a la segona i tercera onada. Aquest resultat tampoc és excessivament sorprenent i és coherent amb el canvi en les preferències tecnocràtiques. El que potser és més destacable és la persistència del canvi a la tercera onada (el juny de 2020). Veurem en onades posteriors si aquests canvis es mantenen o bé observem un retorn als valors mitjans d’abans de la pandèmia.

Per complementar el disseny tipus panel, també hem afegit a les diferents onades d’enquestes un seguit d’experiments online per avaluar les preferències polítiques de la ciutadania davant la pandèmia. Els resultats que observem en aquests experiments són coherents amb el canvi cap a posicions més tecnocràtiques. Més concretament, primer comparem la reacció davant la pandèmia amb altres amenaces globals que també generen externalitats negatives: el canvi climàtic i el terrorisme global. El que observem és que els enquestats són molt més propensos a voler sacrificar drets i llibertats individuals quan se’ls menciona la pandèmia de la COVID-19 i menys, en canvi, quan se’ls menciona el canvi climàtic o el terrorisme internacional. De manera similar, els entrevistats asseguren preferir lideratges polítics forts quan se’ls fa referència a la pandèmia, significativament més que no pas quan se’ls menciona el canvi climàtic o el terrorisme. Per últim, els enquestats estan més disposats a transferir poders i capacitat de decisió al govern central quan se’ls fa referència a la pandèmia, i menys quan es menciona el canvi climàtic i el terrorisme internacional. Per contra, els ciutadans semblen menys disposats a transferir capacitat de decisió a la Unió Europea davant la pandèmia.

Així doncs, la pandèmia sembla haver causat a un canvi notable cap a posicions més tecnocràtiques, una preferència per una resposta del govern central almenys durant la primera onada, una preferència genèrica per lideratges polítics forts i una forta disposició a sacrificar drets i llibertats individuals a canvi de major protecció davant els contagis. A més a més, per intentar desgranar el tipus de resposta preferida en relació al marc teòric que exposàvem anteriorment, vam afegir també un experiment online on mencionàvem la cooperació i la disciplina com a elements necessaris per fer front a la pandèmia. Observem aquí que els enquestats prefereixen una resposta basada en la disciplina individual per sobre de la cooperació individual. És interessant el fet que aquesta diferència es mantenia a la tercera onada (juny de 2020), quan el primer pic de la pandèmia ja havia passat, i els ciutadans continuaven sent més partidaris de la disciplina que no pas de la cooperació. Aquests resultats potser són menys sorprenents si els situem en el context espanyol de nivells mitjans-baixos de confiança interpersonal i nivells molt baixos de confiança política (confiança en els governs) que hem assenyalat abans.

Conclusions temptatives

Fins a quin punt la pandèmia pot causar un canvi persistent en les preferències democràtiques i actituds tecnocràtiques dels ciutadans? Quins són els mecanismes que poden afavorir aquest canvi de preferències i actituds? En quines condicions aquests canvis seran més probables? En aquest article he intentat esbossar el conjunt de resultats que obtenim quan analitzem amb dades d’enquestes al llarg del temps els canvis en les preferències polítiques dels ciutadans.

De moment, hem identificat un augment molt significatiu de les actituds tecnocràtiques, especialment entre les persones més exposades al virus i entre les persones amb menys informació política. El canvi en actituds autoritàries també és evident en la mesura que els ciutadans han canviat els atributs o característiques que consideren desitjables en els polítics: en valoren menys la honestedat i, en canvi, valoren més la capacitat de gestió i la preparació. També observem una voluntat de sacrificar drets i llibertats individuals a canvi de major protecció davant del virus i una predisposició per acceptar lideratges forts davant la pandèmia. A la vegada, els ciutadans semblen estar més disposats a optar per la disciplina i no tant per la cooperació individual a l’hora de reaccionar davant els contagis. A més a més, documentem que bona part d’aquests canvis persisteixen i no es limiten al moment inicial de la pandèmia. Fins a quin aquest conjunt de resultats pot constituir una amenaça a mig i llarg termini per la democràcia?

Com hem apuntat, un increment de les actituds tecnocràtiques no ha de tenir necessàriament un efecte contraproduent pel funcionament de la democràcia. De fet, un pot pensar que un increment del paper dels experts –en les seves tasques d’assessorament en la presa de decisions– pot ser un element positiu i desitjable per millorar la gestió pública i la presa de decisions informades. És molt convenient, de fet, un major protagonisme de les “evidence-based policy decisions” així com de l’avaluació de polítiques públiques. Ara bé, allò crucial és preservar en darrer terme els mecanismes de rendiment de comptes i, per tant, el control dels votants. Si els governs i dirigents polítics, en les condicions excepcionals imposades per la pandèmia, prenen decisions assessorats pels experts i després se’n fan responsables i són a posteriori premiats o castigats pels votants, aleshores no hi ha problema: els mecanismes de rendiment de comptes hauran estan preservats. Si, en canvi, els polítics i governants aprofiten les circumstàncies excepcionals per diluir les seves responsabilitats i no fer-se responsables de les decisions, aleshores els mecanismes d’accountability podrien estar en entredit.

Hi ha almenys dos canals a través dels quals la pandèmia de la COVID-19 pot suposar un repte per la governança democràtica. Primer hi ha un canal de tipus més o menys directe, que és el que constitueix aquest canvi en preferències i actituds polítiques dels ciutadans. Respecte aquest canal directe, és molt necessari continuar avaluant l’evolució de les preferències al llarg del temps per documentar si aquests canvis persisteixen i es cronifiquen o, per contra, amb el temps tornen als valors inicials d’abans de la pandèmia. És evident que l’amenaça a mig termini per a la governança democràtica serà molt més greu si efectivament aquests canvis persisteixen. Perquè un “impuls tecnocràtic” vinculat a la pandèmia podria dificultar enormement els mecanismes de rendiment de comptes i l’atribució de responsabilitats. És a dir, en darrer terme el control per part dels votants, que és imprescindible en una democràcia.

• REFERÈNCIES

  Alsan, M., Braghieri, L., Eichmeyer, S., Minjeong K., Stantcheva, S., Yang, D. (2020). “Civil Liberties in Times of Crisis”. NBER Working Paper 27972. Disponible en línia.

   

  Amat, Francesc, Arenas, Andreu, Falcó, Albert, i Muñoz, Jordi. (2020). “Els dilemes democràtics de la COVID-19”. Revista Catalana de Dret Públic, (número especial), 1-19. Disponible en línia.

   

  Amat, F., Arenas, A., Falcó-Gimeno, A., & Muñoz, J. (2020). Pandemics Meet Democracy. Experimental Evidence from the COVID-19 Crisis in Spain. SocArXiv Papers. Disponible en línia.

   

  Arceneaux, K., Bakker, B. N., Hobolt, S., & De Vries, C. E. (2020). Is COVID-19 a Threat to Liberal Democracy?. Disponible en línia.

   

  Baccini, L: & Brodeur, A. & Weymouth, S. (2020). “The COVID-19 Pandemic and the 2020 U.S. Presidential Election”, IZA Discussion Papers 13862, Institute of Labor Economics (IZA).

   

  Bertsou, Eri, i Caramani, Daniele. (2020). People Haven’t Had Enough of Experts: Technocratic Attitudes among Citizens in Nine European Democracies. American Journal of Political Science. Disponible en línia.

   

  Caramani, Daniele. (2017). Will vs. Reason: The Populist and Technocratic Forms of Political Representation and Their Critique to Party Government. The American Political Science Review, 111(1), 54. Disponible en línia.

   

  Sánchez-Cuenca, I. (2017). From a Deficit of Democracy to a Technocratic Order: The Postcrisis Debate on Europe. Annual Review of Political Science. Disponible en línia.