Conflictos territoriales de soberanía: una perspectiva desde los estudios de los movimientos sociales

Las divisiones entre el centro y la periferia han resurgido a menudo en diferentes épocas. Aunque las oleadas de nuevos estados tras la Primera Guerra Mundial, el periodo de descolonización y la desintegración de la Unión Soviética han disminuido en intensidad, también en el siglo XXI las naciones sin estado siguen reivindicando la autodeterminación colectiva en contextos políticos muy diferentes: desde Escocia hasta Catalunya, pasando por Hong Kong, Nueva Caledonia y Bougainville (della Porta, O’Connor y Portos 2019a y 2019b).

Los conflictos territoriales de soberanía en el siglo XXI

Sin embargo, las disputas sobre la soberanía territorial han tendido -y seguirán haciéndolo- a asumir formas muy diferentes, desde las reivindicaciones culturales planteadas por un pequeño grupo de intelectuales hasta los movimientos populares generalizados que reclaman la independencia. En cuanto a las grandes oleadas de protestas, puede generar tanto una movilización pacífica como una violenta. También el objetivo puede variar significativamente: desde la autonomía hasta la soberanía. Pueden declinarse en términos culturales o políticos. Y la propia naturaleza de la identidad nacionalista puede variar mucho, desde formas exclusivas a otras inclusivas. Esto es tanto más relevante en cuanto estamos inmersos en sistemas multinivel de soberanía, con competencias distribuidas a nivel local, regional, nacional y supranacional. Se espera que los conflictos sobre la atribución de estas competencias, así como la soberanía territorial en general, sigan basándose en una mezcla de motivaciones y se relacionen con otras divisiones políticas. De hecho, las investigaciones en ciencias sociales apuntan a la compleja naturaleza de las motivaciones de los conflictos de soberanía territorial en los que siempre interactúan agravios socioeconómicos, culturales y políticos, así como una amplia gama de reivindicaciones (della Porta y Portos 2020).

A nivel macro, observando las características regionales, algunas investigaciones han señalado que, al menos en las democracias, la relativa riqueza económica tiene una influencia positiva en el voto secesionista, al igual que la mayor población y la distancia geográfica del centro. Las regiones con una lengua minoritaria específica, especialmente si la lengua minoritaria se utiliza en un país contiguo, y las regiones con una historia reciente de independencia también son más propensas a tener partidos separatistas fuertes. La situación es diferente en los países autoritarios, donde, por ejemplo, las regiones más pobres tienden a ser más afectadas por el separatismo. Además, también se ha dicho que las regiones más ricas son más propensas a las reivindicaciones secesionistas y las pobres a las demandas de autonomía.

Conflictos territoriales y globalización

Cabe esperar que la globalización en sus distintas versiones (económica, política, cultural) alimente los conflictos territoriales en lugar de convertirlos en obsoletos, ya que crea, simultáneamente, un aumento de las desigualdades económicas, el desarraigo cultural de varios grupos de población y un debilitamiento político del estado-nación.

El tema del secesionismo y del “derecho a decidir” es especialmente relevante en tiempos de crisis económica y política. La Gran Recesión que afectó al mundo en 2008 fue una coyuntura crítica que desencadenó transformaciones socioeconómicas y políticas. Algunos de los acontecimientos políticos que tuvieron lugar durante la crisis han puesto en tela de juicio los derechos civiles, políticos y sociales, alimentando lo que se ha denominado una Gran Regresión con un retroceso democrático. Especialmente en las zonas geográficas más afectadas por la crisis financiera, sobre todo en la periferia europea, las olas de protesta han cuestionado las políticas de austeridad adoptadas por los gobiernos nacionales bajo la fuerte presión de las instituciones internacionales, entre ellas el Banco Central Europeo y el Fondo Monetario Internacional. En la medida que la crisis financiera ha creado problemas de legitimidad política, atestiguados por la disminución de la confianza en las instituciones representativas, han resurgido viejas divisiones políticas. Esto ha sido especialmente visible en un nuevo interés hacia la justicia social en el marco de una especie de renacimiento de la politización en un clivaje de clase, pero también en una reactivación, en varias formas, de un clivaje centro-periferia (della Porta 2015). Esto ha vuelto a cobrar impulso, especialmente, cuando las entidades subestatales han estado presionando para su secesión dentro de la Unión Europea.

De hecho, es en un contexto de dramática crisis socioeconómica cuando la cuestión de la justicia social ha pasado a primer plano. Incluso en los casos de regiones relativamente ricas (como Catalunya), la demanda de independencia se ha justificado, en gran parte, como una forma de asegurar la protección social dentro de comunidades nacionales definidas de forma inclusiva. Particularmente, en este tipo de situaciones, el alcance de las campañas secesionistas ha llegado más allá de sus partidarios tradicionales, con la difusión de narrativas de izquierdas que recuerdan los marcos de los movimientos progresistas y de izquierdas. Los movimientos sociales progresistas han actuado entonces como promotores de marcos que tienden un puente entre las reivindicaciones independentistas y las de justicia social, convirtiéndose en intermediarios entre el independentismo y otros movimientos sociales de izquierda. A menudo, gracias a la implicación de los movimientos sociales, se ha generalizado una visión democrática participativa. El derecho a decidir se defiende en nombre de los habitantes de estos aspirantes a estado. Así, se acusa a las élites del estado central de privar a las periferias de sus derechos democráticos, apoyándose en el poder institucional imperante y no en ninguna forma de legitimidad democrática permanente. En consonancia con estas visiones, se reclaman formas organizativas horizontales y esferas públicas participativas. En resumen, las identidades colectivas que surgen en este proceso tienden a ser inclusivas y horizontales, ya que los movimientos actúan como poderes constituyentes.

Como sugieren della Porta et al. (2017a: 39-68), el nivel de malestar popular en torno a cuestiones de soberanía es en gran medida el resultado de una combinación de tres causas contextuales, ya que se entrecruzan tres crisis entrelazadas a nivel socioeconómico, político y territorial.

A nivel económico, la Gran Recesión (con las políticas de austeridad, la reducción de los derechos laborales, la desigualdad rampante, el crecimiento del desempleo, los recortes salariales, la reducción del gasto público y de las prestaciones sociales) se sumó a las narrativas establecidas desde hace tiempo que se relacionan con los agravios socioeconómicos a medio y largo plazo (véase Portos 2017). En Europa, también coincidió con una reducción de la autonomía económica regional, que a su vez alimentó las narrativas a favor de la secesión respecto a los desafíos económicos (Guibernau 2004), y el cambio de prioridades “de la lengua al dinero” en los movimientos regionalistas (Toubeau y Massetti 2013). En varias regiones de toda Europa, la opinión pública dejó de apoyar las transferencias interregionales y la redistribución, lo que provocó ansiedad por el estatus territorial y un descontento generalizado.

De hecho, los estudiosos sobre nacionalismo han señalado su resurgimiento frente a la globalización. Como señaló Michael Keating (2001: 27):

“Las reacciones a los efectos del mercado global suelen ser territoriales, ya que se siente la disyuntiva entre la racionalidad global de la empresa multinacional y la racionalidad espacial de la comunidad local. Así, lo que puede ser una estrategia de mercado racional de cierre de plantas desde la perspectiva global de la empresa, se siente localmente como una pérdida de puestos de trabajo e ingresos no sólo para los trabajadores afectados, sino para toda la comunidad. De ahí la prevalencia de las luchas locales contra el cierre de plantas, con conflictos de clase y sectoriales que asumen una forma territorial. En términos más generales, la solidaridad social puede estar asumiendo una forma territorial con el declive de los vínculos de clase y de las instituciones que los sostenían”.

En resumen, la aplicación de las políticas de austeridad junto con una crisis de legitimidad política (y de autogobierno) han facilitado la aparición de marcos de movilización democrático-emancipatorios y de justicia social que se han unido, dadas algunas condiciones, a las reivindicaciones de soberanía.

Cómo evolucionan los conflictos territoriales

Los conflictos territoriales de soberanía se producen a través de procesos complejos, en los que intervienen diferentes actores, en intensas interacciones recíprocas. Tanto los actores subestatales como los estatales suelen estar profundamente divididos internamente, y los distintos grupos utilizan diferentes medios de acción para perseguir no sólo diferentes estrategias, sino también diferentes objetivos. Además, a medida que los conflictos se intensifican, la dinámica interna se vuelve cada vez más fluida, con competencia y adaptación recíproca.

Los estudios sobre movimientos sociales han sugerido que las formas de protesta tienden a cambiar durante los periodos de intensa controversia. En general, las protestas se agrupan en el tiempo y en el espacio; los ciclos, las olas, las campañas y las mareas son conceptos desarrollados para definir “una historia puntuada de desafíos intensos y estabilidad relativa” (Beissinger 2001, 16). Al incluir formas no rutinarias y no convencionales que afectan a los procesos políticos, sociales y culturales, las protestas pueden ser de naturaleza más o menos radical, y van desde demandas más convencionales hasta bloqueos más conflictivos y, potencialmente, episodios de violencia. Un ciclo de protesta se caracteriza por ser “una fase de mayor conflicto y controversia en todo el sistema social que incluye: una rápida difusión de la acción colectiva de los sectores más movilizados a los menos movilizados; un ritmo acelerado de innovación en las formas de controversia; marcos de acción colectiva nuevos o transformados; una combinación de participación organizada y no organizada; y secuencias de interacciones intensificadas entre los desafiantes y las autoridades que pueden terminar en reforma, represión y, a veces, revolución” (Tarrow 1994, 153). Se ha asumido que los ciclos se desarrollan a través de algunas secuencias específicas en su ascenso, apogeo y declive a medida que se desarrolla la movilización, con un potencial de institucionalización, pero también de radicalización de las ideas y las formas de acción.

La represión tiene un papel importante en las trayectorias de los catálogos de acción, así como en el enfoque de las reivindicaciones e identidades. A medida que se desarrolla un ciclo de protestas, las autoridades suelen tratar de dividir el movimiento, mediante una mezcla de políticas de cooptación y exclusión; tienden a aumentar la represión, pero también a aprender a dirigirla mejor contra los actores emergentes. En general, las autoridades tienden a canalizar la protesta a través de la represión selectiva de algunos actores y algunas formas específicas de protesta, con la aceptación paralela de otras. Sin embargo, cuando la represión se percibe como injusta puede generar indignación pública, alimentando así una mayor movilización del movimiento.

Se ha considerado que la radicalización es el resultado más probable del bloqueo de las oportunidades políticas y la adopción de una represión fuerte e indiscriminada (della Porta 2017). Sin embargo, la radicalización en forma violenta no es una consecuencia inevitable de la dinámica cíclica, ya que la propagación de la violencia durante los ciclos de protesta varía en el tiempo y en el espacio. Los ciclos de protestas durante la formación del estado-nación dieron lugar a un repertorio de actividad política centralizada y a movimientos sociales organizados a nivel nacional (Tilly 2008). En particular, la radicalización está influenciada tanto por las oportunidades políticas como por las dinámicas relacionales, en lugar de estar determinada por limitaciones estructurales o por patrones fijos de evolución (della Porta 2017).

Si nos fijamos en los conflictos de soberanía, en la medida que la radicalización no siempre se produce, podemos aprender lecciones positivas de los casos en los que se ha reconocido la autodeterminación, se han llevado a cabo consultas de forma pacífica y se han aplicado sus resultados. La separación de la antigua Checoslovaquia en la República Checa y Eslovaquia puede ser un ejemplo. También hay casos en los que los referendos de independencia han fracasado, pero posteriormente se han otorgado concesiones en términos de una autonomía más amplia (por ejemplo, en el caso de Escocia). También ha habido casos en los que los estados se han derrumbado, pero con diferentes grados de violencia: así, en la región báltica, los movimientos de soberanía nacional tuvieron éxito con mucha menos violencia que en los Balcanes, donde el proceso fue mucho más turbulento, con guerras civiles. Históricamente, la mayoría de los estados federalistas surgieron a partir de reconocimientos de las diferencias que generaron una distribución de la soberanía.

Los referendos suelen ser un paso importante en el desarrollo de conflictos de soberanía nacional con una solución pacífica, pero hay que ir con mucho cuidado, ya que los referendos, con su lógica de mayoría, pueden crear miedo y polarización (della Porta et al 2017c).

Investigaciones recientes han demostrado que los referendos no son meramente un procedimiento técnico diseñado por las élites que implica un único acto de participación masiva el día de la votación real (della Porta et al 2017b). Más bien, varios referendos han sido inducidos y/o apropiados por los movimientos sociales en muchos contextos heterogéneos, más allá de los estados con derechos constitucionalmente consagrados para los referendos iniciados por los ciudadanos. Los referendos no deben considerarse como una mera forma de adjudicar técnicamente cuestiones constitucionales. Independientemente de su situación jurídica, los referendos crean de hecho oportunidades políticas en sí mismos. Influyen en las fases posteriores del ciclo de controversia, reposicionando la movilización en varios niveles y atrayendo a diferentes grupos de activistas y grupos sociales.

El concepto de “referendos desde abajo” se ha acuñado para definir casos en los que los procesos participativos y de base fomentan –y, a la inversa, son fomentados por– años de agitación de la sociedad civil que preceden a la votación real (della Porta et al. 2017b). La participación de las organizaciones de la sociedad civil es muy importante para el desarrollo de prácticas deliberativas y participativas de la democracia, pero también para aumentar el carácter inclusivo de la campaña del referéndum y reducir los riesgos de la democracia directa. Las investigaciones sobre los referendos desde abajo muestran, de hecho, que los movimientos sociales y las organizaciones de la sociedad civil pueden facilitar la participación, pero también mejorar la calidad del debate ampliando los argumentos y contribuyendo a la legitimidad del procedimiento.

Independientemente de su estatus legal (avalado institucionalmente, legalmente vinculante o simbólico), los referendos se han convertido en epicentros de contestación en ciclos de controversia más amplios. En lugar de ser meros dispositivos utilizados por los actores institucionales para legitimar retrospectivamente las decisiones tecnocráticas, los “referendos desde abajo” se basan en los procesos participativos y de base que fomentan –y, a la inversa, son fomentados por– años de movilización de la sociedad civil que preceden a la votación real. Sin embargo, también las organizaciones de la sociedad civil y los movimientos sociales pueden tener una calidad democrática diferente y esto podría afectar a su capacidad para desarrollar una diplomacia desde abajo.

A pesar de algunos riesgos de que la democracia directa entre en conflicto con las concepciones deliberativas defendidas por los movimientos sociales progresistas, los referendos desde abajo son particularmente propicios para ampliar la participación y mejorar el compromiso político. En particular, los referendos iniciados por los ciudadanos o los que promovidos institucionalmente cuentan con un seguimiento a gran escala podrían, de hecho, mejorar la calidad de la democracia directa (della Porta et al. 2017b). Los referendos desde abajo se caracterizan por una serie de compromisos normativos, como el fomento de la participación masiva y el énfasis en las prácticas prefigurativas y la deliberación. La implicación de los movimientos sociales aumenta la participación, ya que éstos crean nuevas arenas públicas y utilizan esferas públicas subalternas. Aumentan la calidad discursiva de las campañas de referéndum al introducir nuevos argumentos y multiplicar los puntos de vista que se expresan. Al valorar la comunicación horizontal, los movimientos sociales pueden, por lo tanto, contrarrestar el posible dominio de las campañas de referéndum por parte de las élites políticas, y aportar conocimientos y puntos de vista específicos ausentes en la política institucional a nivel macro.

Incluso cuando (como ocurre a menudo) los referendos no consiguen obtener una mayoría para la secesión, los promotores de los referendos de independencia a menudo consiguen atraer la atención de la ciudadanía, abren nuevas arenas para el debate e incrementan la notoriedad y el conocimiento de sus reivindicaciones. Este parece ser el caso, en particular, de los contextos nacionalistas, ya que las identidades nacionalistas se configuran durante momentos intensos, antes de convertirse en algo más duradero y ampliamente aceptado. Como señaló Mark Beissinger, “no todas las épocas históricas son iguales. Hay momentos en los que el cambio se produce con tanta lentitud que el tiempo parece casi congelado, aunque bajo la superficie se puedan estar produciendo silenciosamente una considerable turbulencia y evolución. Hay otras épocas en las que el cambio es tan comprimido, estridente y fundamental que es casi imposible tomarle la medida” (2002: 47). Las identidades colectivas a veces cristalizan de repente en lugar de desarrollarse gradualmente, y deben considerarse no sólo como una causa de la acción, sino también como el producto de la misma” (Beissinger, 2002: 11).

Conclusiones

En resumen, los conflictos de soberanía territorial pueden variar mucho en cuanto a formas y objetivos, ya que son alimentados, más que fragilizados, por los recientes avances en términos de globalización, pero también por las crisis socioeconómicas y los desafíos a la legitimidad política. Esto repercute en las soluciones democráticas para abordar los conflictos de soberanía.

Como es el caso de otros conflictos, las consecuencias más negativas son de esperar cuando las reivindicaciones son ignoradas o, peor aún, reprimidas. Esto es aún más cierto cuando los conflictos tienen raíces históricas, hay divisiones étnicas vinculadas a diversas formas de desigualdad y experiencias con regímenes autoritarios. La investigación sobre las guerras civiles aporta muchas pruebas sobre cuándo se intensifican las disputas sobre la soberanía territorial. La falta de confianza, la fragmentación de las redes y la debilidad de las esferas públicas son condiciones que alimentan las malas prácticas. Como ya se ha mencionado, las formas participativas y deliberativas de la democracia institucional pero también a nivel de la sociedad.

Una primera regla común debería ser que ningún conflicto debe ser ignorado o reprimido. Por tanto, en una democracia, es importante ofrecer el mayor número posible de canales de debate. Las democracias tienen que alimentar en primer lugar el desarrollo de debates altamente deliberativos y participados de los que pueda surgir un entendimiento recíproco.

Además, en múltiples esferas públicas se pueden elaborar diferentes soluciones posibles e imaginar diferentes futuros posibles. Dado que vivimos en condiciones de soberanía múltiple, una polarización en torno a dos posiciones extremas reduciría la capacidad creativa para pensar en múltiples alternativas. Un alto nivel de participación es importante, ya que aumenta no sólo la legitimidad de la deliberación, sino también el potencial para encontrar acuerdos, ya sean de procedimiento o de fondo.

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