El rápido ascenso de China como donante en las últimas dos décadas es uno de los cambios más destacados en la estructura global de ayuda al desarrollo. Hoy, la influencia de la ayuda proporcionada por China ha quedado patente en muchos países en vías de desarrollo de Asia, África y América Latina. No hay duda de que la ayuda que proporciona China se ha vuelto indispensable para asistir al mundo en la erradicación de la pobreza y para afrontar los retos comunes a toda la humanidad, como el calentamiento global y las enfermedades infecciosas. El aumento de inversiones chinas en ayuda, y sus conceptos y maneras de encararla, son diferentes de los de los donantes tradicionales y han provocado un debate acalorado. Parece que China se encuentra camino de obtener un papel de liderazgo en el ámbito de la ayuda al desarrollo. Sin embargo, un análisis detallado de la situación muestra algunos retos enormes en este camino.
El ascenso de China como donante de ayuda
Aunque se considera que China es un donante emergente, ha proporcionado ayuda desde 1950. Durante los primeros treinta años de la República Popular, China invirtió mucho en ayudar a sus aliados. El gasto en ayuda internacional, que fue mucho más allá de sus posibilidades, se consideró insostenible. Después de 1980, cuando China decidió reformar y abrir el país, el presupuesto dedicado a este tipo de ayuda se redujo de manera drástica para encajar en su identidad de país pobre en vías de desarrollo. A principios de la década del 2000, los líderes chinos propusieron la estrategia de “salida al mundo” para animar a las empresas a explorar mercados extranjeros. Desde entonces, impulsada por esta estrategia y por una economía que crece rápidamente, el papel de China en la estructura mundial de la ayuda al desarrollo ha sido cada vez más relevante.
El cambio más visible de China con respecto de la ayuda al desarrollo en las últimas dos décadas es un crecimiento impresionante del gasto. Según el primer libro blanco de China sobre ayuda al desarrollo, publicado en 2011, los recursos económicos que este país destinó a la ayuda internacional aumentaron una media del 29,4% cada año desde 2004 hasta 2009 [1]1 — Oficina de Información del Consejo de Estado, República Popular de China (2011). China’s Foreign Aid. 21 de abril de 2011. Disponible en línea. . Tal y como estima Naohiro Kitano, investigador con mucha experiencia en la ayuda al desarrollo china, el gasto con esta finalidad experimentó un fuerte crecimiento durante la primera década de los años 2000, ya que pasó de unos 700 millones de dólares en 2001 a 3.700 millones de dólares en 2010. Aunque sufrió algunas fluctuaciones, en general el gasto en ayuda al desarrollo china siguió creciendo entre 2011 y 2019, y llegó a su máximo en 2018 y 2019 con 6.800 millones de dólares [2]2 — Naohiro Kitano y Yumiko Miyabayashi (2020). “Estimating China’s Foreign Aid: 2019–2020 Preliminary Figures”. Disponible en línea. . Esta cifra hizo que en 2019 China se convirtiera en el séptimo país que más ayuda ha donado del mundo, después de Estados Unidos (EE.UU.), Alemania, Reino Unido, Japón, Francia y Turquía.
Con el incremento del presupuesto destinado a este ámbito, China ha intentado reformar su régimen de ayuda al desarrollo para que resulte más útil a la hora de implementar las medidas. Hacía tiempo que la agencia china de ayuda internacional estaba asociada a su autoridad económica como departamento de bajo nivel. Eso hacía que fuera difícil coordinar las medidas de ayuda al desarrollo llevadas a cabo por las instituciones ministeriales, y que estuviera ligada a los intereses comerciales chinos. En 2018, como parte de la reforma general de las instituciones del gobierno central, se creó la Agencia China de Cooperación Internacional para el Desarrollo (CIDCA, según las siglas en inglés). Como agencia que depende directamente del Consejo de Estado de China, la CIDCA está concebida para que ayude a optimizar este régimen de ayuda y proporcione liderazgo a sus medidas. Al mismo tiempo, la comunidad investigadora china sobre ayuda al desarrollo ha ido aumentando. Un número creciente de investigadores chinos en universidades y think tanks con experiencia en diferentes disciplinas han empezado a prestar atención a la historia y la práctica de la ayuda al desarrollo china. El número de artículos académicos, monografías y libros publicados se ha multiplicado. Hoy, el estudio del desarrollo se está transformando de un tema en la periferia del ámbito académico chino en uno valorado.
Además, las prácticas chinas de ayuda al desarrollo y la lucha nacional contra la pobreza han provocado el interés de los donantes tradicionales y de los países en vías de desarrollo. En lugar de tener una relación basada en el “dar y recibir”, China pone el acento en los principios de reciprocidad y asociación en su relación con otros países en vías de desarrollo y considera estas medidas como una ayuda a sus “hermanos pobres”.
En lugar de tener una relación basada en el “dar y recibir”, China pone el acento en los principios de reciprocidad y asociación. En la práctica, las operaciones de ayuda de China suelen ser más eficientes que las de los donantes tradicionales, y no interfieren en la autoridad de los gobiernos receptores
En la práctica, las operaciones de ayuda de China suelen ser más eficientes que las de los donantes tradicionales, y no interfieren en la autoridad de los gobiernos receptores. Además, China se centra en el sector de las infraestructuras económicas en lugar de en la educación, el género y el medio ambiente, ámbitos preferenciales para los donantes tradicionales. Eso provoca que la ayuda china resulte atractiva para los países en vías de desarrollo agobiados por largos trámites y deseosos de inversiones en infraestructuras. Hoy, para los donantes tradicionales, aunque en las últimas décadas han transferido miles de millones de dólares al mundo en vías de desarrollo, la prosperidad sigue siendo una promesa incumplida en muchos países. Los éxitos notables de China en la reducción de la pobreza y su ayuda al desarrollo parecen ser una alternativa. Aunque preocupa que la ayuda china pueda erosionar el atractivo y la eficacia de la proporcionada por donantes tradicionales [3]3 — Woods, N. (2008). “Whose Aid? Whose Influence? China, Emerging Donors and the Silent Revolution in Development Assistance”. International Affairs, 84 (6), p. 1205-1221. , los países en vías de desarrollo desean aprender de las mejores prácticas chinas, cosa que les aporta un valor añadido.
Los límites de la ayuda al desarrollo de China
La importancia del papel de China en la estructura mundial de ayuda al desarrollo ha aumentado drásticamente y parece que incluso podría tener un papel más destacado. No obstante, de camino hacia este objetivo, China todavía tiene que afrontar algunos retos clave.
Aportación limitada de recursos: a pesar del rápido crecimiento de las últimas dos décadas, la aportación de ayuda de China todavía es pequeña en comparación con algunos de los donantes más importantes. Su inversión actual sólo se sitúa en torno a una quinta parte de la de EE.UU. y de un tercio de la de Alemania. Está ampliamente aceptado que los países desarrollados tendrían que gastar el 0,7% de la renta nacional bruta (RNB) en ayuda al desarrollo. En 2019, el nivel medio de gasto de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) fue del 0,3% del RNB, entre los cuales los estados miembros de la Unión Europea (UE) en conjunto destinaron el 0,47% del RNB a la ayuda al desarrollo, mientras que el porcentaje de EE.UU. fue del 0,16%. Según las estimaciones, en 2019 el presupuesto de ayuda chino sólo suponía el 0,047% del RNB [4]4 — Naohiro Kitano y Yumiko Miyabayashi (2020). “Estimating China’s Foreign Aid: 2019–2020 Preliminary Figures”. Disponible en línea. . Aunque China no tiene que asumir la misma responsabilidad que los países desarrollados, si quiere jugar un papel más crucial en este ámbito, tendrá que aumentar el gasto sustancialmente.
No obstante, China se enfrenta a obstáculos importantes a la hora de llevarlo a cabo, uno de los cuales es la falta de apoyo público [5]5 — Lucy Hornby y Tom Hancock, “China Pledge of $60bn Loans to Africa Sparks Anger at Home”, Financial Times, 4 de septiembre de 2018. Disponible en línea. .China afirma que en 2020 consiguió una victoria decisiva en la erradicación de la pobreza absoluta (con un umbral de pobreza de 2,3 dólares diarios), pero muchas personas todavía sufren dificultades importantes en su vida. De hecho, si se aplica el umbral de pobreza establecido por el Banco Mundial para los países de renta media-alta (5,5 dólares diarios), a los cuales pertenece China, en 2016 más de 300 millones de chinos todavía se encontraban en situación de pobreza. Es fácil olvidar que China sigue siendo un país que recibe ayudas. En 2019, este país recibió ayudas por valor de 1.400 millones de dólares de donantes de todo el mundo. La mejora de la vida de las personas sigue siendo la prioridad principal del Partido Comunista Chino y la preocupación principal de los ciudadanos chinos. En este contexto, no es fácil esperar que las generosas medidas de ayuda internacional de este país obtengan apoyo público. Por lo tanto, sus responsables políticos tienen que tener mucho cuidado a la hora de gastar dinero.
Capacidades limitadas de elaboración de políticas e investigación: la CIDCA, establecida en 2018, a pesar de la mejora burocrática de la autoridad en ayuda al desarrollo china, ha demostrado que cumplir las expectativas de los ciudadanos es un reto. Con un equipo de cerca de 100 efectivos, la agencia viceministerial es incapaz de proporcionar un liderazgo sólido para las actividades chinas de ayuda internacional [6]6 — CHENG Cheng (2019). “The Logic Behind China’s Foreign Aid Agency”. Carnegie Endowment for International Peace, 21 de mayo de 2019. Disponible en línea. . El régimen de ayuda de este país continúa muy fragmentado puesto que la implementación de acciones de ayuda al desarrollo, como formación, depende de los ministerios correspondientes. En cuanto a la investigación en materia de ayuda al desarrollo, aunque cada vez hay más investigadores e instituciones que han empezado a trabajar en este campo, todavía se encuentra en mantillas en comparación con EE.UU. y Europa. Sólo hay un puñado de instituciones chinas dedicadas a los estudios de desarrollo, y el número de estudiantes que se matriculan sigue siendo modesto.
La modesta capacidad de China con respecto a la elaboración de políticas y la investigación tiene un precio. Sin el conocimiento y la capacidad suficientes para gestionar modalidades de ayuda innovadoras, las ayudas chinas sólo se han entregado a través de algunas formas sencillas, como la construcción de proyectos completos o la entrega de bienes y materiales. Eso podría perjudicar la plena materialización del potencial de la ayuda al desarrollo china. Además, la elaboración de los sistemas estadísticos y de evaluación de este ámbito todavía se encuentra en una fase inicial. La falta de estos sistemas hace que la ayuda resulte difícil de entender para los observadores y, por lo tanto, provoca recelo tanto en China como en el extranjero. Además, sin evaluaciones a nivel de proyectos, países y temáticas, es difícil que los responsables políticos chinos conozcan con exactitud las consecuencias de sus decisiones sobre este tema, y mucho menos que aprendan y mejoren las prácticas que ya han llevado a cabo.
Participación limitada en la gestión mundial del desarrollo: China se ha vuelto cada vez más activa en el diálogo y la cooperación con donantes tradicionales y organizaciones internacionales. Ha llevado a cabo proyectos de ayuda con donantes tradicionales a través de una forma de cooperación triangular. Por ejemplo, expertos chinos trabajaron con homólogos norteamericanos en Timor Oriental para aumentar la productividad agrícola local y con colegas australianos en Papúa Nueva Guinea para ayudar a contener la malaria en la isla. Con respecto de la cooperación con organizaciones internacionales, China ha destinado donaciones a muchas de ellas y ha creado programas de fondos fiduciarios con organizaciones como la Unesco y la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación.
China siempre ha preferido ayudar de manera bilateral, y ha sido prudente a la hora de colaborar con donantes tradicionales para evitar ser percibida como un nuevo donante de este tipo, hecho que amenazaría su principio de no interferencia en la diplomacia
No obstante, China siempre ha preferido ayudar de manera bilateral, y ha sido prudente a la hora de colaborar con donantes tradicionales. El reciente libro blanco de China sobre ayuda al desarrollo, publicado en enero de 2021, muestra que menos del 5% del presupuesto de la ayuda china se suministró a través de organizaciones multilaterales entre 2013 y 2018 [7]7 — Oficina de Información del Consejo de Estado, China’s International Development Cooperation in the New Era. 10 de enero de 2021. Disponible en línea. . Con respecto de la cooperación con donantes tradicionales, aunque China dice que mantiene una actitud abierta, subraya que hay que respetar la soberanía y la autoridad de los destinatarios, y los proyectos tienen que ser propuestos, acordados y dirigidos por los países receptores. A China la preocupa que, si es demasiado próxima a los donantes tradicionales, se la pueda percibir como un nuevo donante de este tipo, hecho que amenazaría su principio de no interferencia en la diplomacia.
La Covid-19 y la ayuda al desarrollo china
El estallido de la Covid-19 provocó un incremento repentino de las necesidades de ayuda y puso a prueba la capacidad de proporcionarla de China. Cuando el virus se extendió al resto del mundo, China se organizó rápidamente y finalmente puso en marcha la operación de ayuda humanitaria más importante de su historia. Según el gobierno chino, a finales de mayo de 2020 se habían entregado mascarillas, ventiladores, kits de pruebas, etc., en 150 países y se habían enviado 29 equipos de expertos médicos a 27 países. Además, China hizo una donación de 100 millones de dólares a la Organización Mundial de la Salud y de 50 millones de dólares al Plan Global de Respuesta Humanitaria Covid-19 iniciado por las Naciones Unidas, y se comprometió a proporcionar dos mil millones de dólares a los países en vías de desarrollo en los siguientes dos años. Ahora, China suministra vacunas contra la Covid-19 que produce a otros países en forma de ayuda. Según informes, a finales de febrero de 2021 se habían entregado millones de dosis de vacunas chinas a 69 países.
Para China, esta acción a gran escala no tiene precedentes, pero al mismo tiempo no obtiene mejores resultados que otros donantes significativos e incrementa su influencia en ayuda internacional. Esto último se ha vuelto especialmente cierto, ya que China ha proporcionado ayuda sobre todo a través de un método de gobierno a gobierno y ha dejado el escenario multilateral a los donantes tradicionales. El Plan Global de Respuesta Humanitaria Covid-19, que se ha creado para responder a las necesidades humanitarias globales acumulando 10.300 millones de dólares, ha recaudado donaciones de gobiernos, organizaciones internacionales, empresas y particulares. No obstante, a principios de marzo de 2021, la contribución china sólo era del 0,7%, y los donantes tradicionales (Estados Unidos, Alemania, la UE, Reino Unido y Japón) ocupaban los primeros lugares. Con respecto de la ayuda con la vacuna, la iniciativa Fondo de Acceso Global para Vacunas Covid-19 (COVAX, según las siglas en inglés) se inició conjuntamente con la Organización Mundial de la Salud, la Comisión Europea y Francia en abril de 2020. A finales de febrero de 2021, donantes de todo el mundo habían aportado unos 11.000 millones de dólares al proyecto, pero en la lista sólo constaba el compromiso de China de aportar 10 millones de dosis de vacunas. La pandemia de la Covid-19 es una oportunidad para que este país ejerza una influencia más destacada en la ayuda internacional, pero parece que China no quiere sumarse a los donantes de los países desarrollados y dar un gran salto adelante en esta cuestión.
Cuando la COVID-19 se extendió al resto del mundo, China puso en marcha la operación de ayuda humanitaria más importante de su historia. Pero en el contexto de la confrontación con EE.UU., la lucha política en torno a la pandemia ha conducido a una batalla de narrativas
Además, la lucha política en torno a la pandemia ha conducido a una batalla de narrativas sobre la ayuda al desarrollo china. De hecho, en el contexto de la confrontación entre China y EE.UU. y el reconocimiento por parte la UE de China como “rival sistémico”, en los últimos años China ha chocado con un problema de narrativa difícil. En este caso, China intenta modelar su generosa ayuda como una manifestación de los buenos deseos del pueblo chino y como el cumplimiento de sus responsabilidades en tanto que país de peso. No obstante, a ojos de algunos observadores y agentes gubernamentales extranjeros, la ayuda proporcionada por China tiene la misión de conseguir los objetivos geopolíticos de este país. En este contexto, la ayuda se ha convertido en una cuestión de disputa entre China y algunos países, cosa que puede minar enormemente los esfuerzos de este país por obtener un papel más relevante en la ayuda al desarrollo.
Observaciones finales
La ayuda al desarrollo siempre ha sido un instrumento al servicio de la diplomacia china. En los últimos años, bajo la dirección del presidente Xi Jingping, China ha apostado por una política exterior más proactiva y ha propuesto la Iniciativa del Cinturón y Ruta de la Seda y la visión de una “comunidad global con un futuro compartido”. Con estos intentos, China pretende tener un papel más relevante, e incluso líder, en las cuestiones mundiales. La nueva ambición diplomática, combinada con una economía creciente y una historia de desarrollo inspiradora, demuestran que China tiene potencial para convertirse en una superpotencia de ayuda al desarrollo. No obstante, la hostilidad pública china, la debilidad en la formulación de políticas y en la capacidad de investigación, la integración limitada en la estructura de ayuda al desarrollo y el problema narrativo en torno a la ayuda ofrecida por China limitan la voluntad y la capacidad de este país de tener un papel más influyente en este ámbito.
La buena noticia es que los responsables políticos chinos conocen bien estos límites y están dispuestos a emprender reformas. En el libro blanco sobre ayuda al desarrollo de 2021, China afirma que intentará mejorar su capacidad de ayuda, por ejemplo, diseñando planes a medio y largo plazo; formulando y mejorando leyes, regulaciones e instituciones de ayuda al desarrollo, y mejorando el sistema de indicadores estadísticos. Además, también anunció que se esforzará en integrar su estrategia de diplomacia y desarrollo con las principales iniciativas mundiales de desarrollo, y reitera su voluntad de diálogo y cooperación con organizaciones internacionales y donantes tradicionales.
De cara al futuro, es razonable esperar que China siga invirtiendo de manera destacada en ayuda internacional, diversificando los formatos, reforzando la colaboración con otros donantes y finalmente convirtiéndose en una superpotencia de ayuda al desarrollo. No obstante, hoy las expectativas sobre esta cuestión tienen que ser realistas.
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Referencias
1 —Oficina de Información del Consejo de Estado, República Popular de China (2011). China’s Foreign Aid. 21 de abril de 2011. Disponible en línea.
2 —Naohiro Kitano y Yumiko Miyabayashi (2020). “Estimating China’s Foreign Aid: 2019–2020 Preliminary Figures”. Disponible en línea.
3 —Woods, N. (2008). “Whose Aid? Whose Influence? China, Emerging Donors and the Silent Revolution in Development Assistance”. International Affairs, 84 (6), p. 1205-1221.
4 —Naohiro Kitano y Yumiko Miyabayashi (2020). “Estimating China’s Foreign Aid: 2019–2020 Preliminary Figures”. Disponible en línea.
5 —Lucy Hornby y Tom Hancock, “China Pledge of $60bn Loans to Africa Sparks Anger at Home”, Financial Times, 4 de septiembre de 2018. Disponible en línea.
6 —CHENG Cheng (2019). “The Logic Behind China’s Foreign Aid Agency”. Carnegie Endowment for International Peace, 21 de mayo de 2019. Disponible en línea.
7 —Oficina de Información del Consejo de Estado, China’s International Development Cooperation in the New Era. 10 de enero de 2021. Disponible en línea.
Chao Zhang
Chao Zhang es profesor asistente en el Instituto de Estudios Europeos de la Academia China de Ciencias Sociales. En 2017, obtuvo su doctorado en la Universidad Pompeu Fabra de Barcelona. Sus intereses de investigación se centran en los programas de ayuda al desarrollo de China, los programas de ayuda al desarrollo de la Unión Europea y la gobernanza ambiental mundial.
