La diplomacia multilateral de China

Según una de las definiciones más citadas, el multilateralismo es “una forma institucional que coordina las relaciones entre tres o más estados de acuerdo con principios de conducta ‘generalizados’” [1]1 — John Gerard Ruggie (1992): “Multilateralism: The Anatomy of an Institution”, International Organization, 46 (3), p. 571. . Las organizaciones internacionales —la principal forma institucional de multilateralismo— son un instrumento para afrontar los retos que trascienden las fronteras nacionales. La manera como China utiliza estos instrumentos es una parte intrínseca del conjunto de su política exterior y una característica de la diplomacia multilateral de este país. Este artículo realiza un perfil de la diplomacia multilateral de China, que ha sido influenciada por sus relaciones con Occidente y que ha evolucionado con los ajustes producidos en la política de este país.

Un camino accidentado hacia las organizaciones internacionales

Como una de las grandes civilizaciones antiguas, a lo largo de su larga historia China ha elaborado un sistema centrado en su nación, conocido como “orden sino-bárbaro” o “sistema de tributos”, en sus relaciones con los países periféricos. A diferencia del orden de Westfalia, anárquico y basado en el principio de igualdad soberana, el “sistema de tributos” era jerarquizado y tenía a China en la cúspide. Sin embargo, desde que los barcos de guerra y los cañones occidentales entraran por la fuerza en el país en el siglo XIX, China ha sufrido una invasión tras otra. Como consecuencia de las derrotas que sufrió, se arrastró a este país a seguir el sistema de Westfalia, de manera que China se encontró en una posición de subordinación. En la historia china, este proceso se recuerda como “el siglo de humillación”.

La República Popular China (RPCh) se fundó en 1949, después de que el Partido Comunista Chino (PCCh) derrotara el Partido Nacionalista, cuyo gobierno de la República de China huyó a Taiwán. El nuevo Gobierno exigió a las Naciones Unidas (ONU) que expulsara a los representantes de las autoridades taiwanesas y los sustituyera por sus nuevos representantes permanentes ante las Naciones Unidas. A causa del apoyo de los EE.UU. a la República de China, la demanda de la RPCh no se aceptó. Limitada por el enfrentamiento de la Guerra Fría, al principio los contactos de China con la comunidad internacional se limitaban a tener relación con las naciones socialistas, lideradas por la Unión Soviética, y con algunos países vecinos. Además, la ruptura sino-soviética de los años sesenta dejó a China todavía más aislada de la comunidad internacional.

Excluida de la mayoría de organizaciones internacionales, la postura de China hacia el sistema internacional de 1949 a 1971 fue definida por Kim como “transformadora del sistema”, y pasó por “las fases de optimismo, frustración, desencanto, rebelión y desinterés, hasta una esperanza reavivada y una campaña diplomática sofisticada para obtener su asiento en la ONU” [2]2 — Kim, Samuel (1994): “China’s International Organizational Behaviour”. En: Thomas W. Robinson, David Shambaugh (eds.), Chinese Foreign Policy: Theory and Practice, Nueva York: Oxford University Press, p. 431. . Después de que el 26 de octubre de 1971 la RPCh obtuviera su asiento en las Naciones Unidas, su postura se convirtió en “reformadora del sistema”, ya que la RPCh consideraba que el sistema de la ONU era injusto y necesitaba reformas.

Compromiso amplio y activo

El final de la Guerra Fría eliminó los obstáculos políticos de los intercambios entre Oriente y Occidente, cosa que aceleró la velocidad de la globalización a niveles nunca antes vistos. Las cuestiones globales, que requieren de cooperación multilateral, han crecido exponencialmente en número y en complejidad, de manera que han creado la necesidad de soluciones globales. Las organizaciones internacionales han adquirido más importancia y la diplomacia multilateral se ha vuelto más activa que nunca.

China consideraba la globalización un arma de doble filo, de la cual se podía valer con cuidado, de manera que agrandó enérgicamente su diplomacia multilateral y consiguió éxitos notables. Por ejemplo, en 1977, el año antes de abrirse al exterior, China sólo era miembro de 21 organizaciones gubernamentales internacionales (OGI) y sólo se había incorporado a 45 tratados internacionales. En 2015, China se había adherido además de 130 OGI, incluidas la ONU, sus organizaciones especiales y casi todas las organizaciones intergubernamentales mundiales, y había firmado o se había adherido a 400 tratados internacionales multilaterales [4]4 — “Gongtong haiwei zhanhou guoji zhixu [Jointly Defending the Post WWII World order]”, People’s Daily, 15 de abril de 2015. . El mecanismo multilateral al que ha accedido China comprende organizaciones globales como la ONU, la OMC y la OMS; regionales como la Organización de Cooperación de Shanghái (OCSh) y el mecanismo de diálogo ASEAN+3, y transregionales como la Cumbre Asia-Europa, la Cooperación Económica de la Asia-Pacífico (APEC, según la sigla en inglés) y los países BRICS.

La diplomacia multilateral de China no sólo ha sido exhaustiva. Este país ha pasado de ser un participante pasivo a uno activo, e incluso a ejercer de defensor y líder de la diplomacia multilateral. China propuso la creación del Foro de Cooperación China-África (FOCAC, según las siglas en inglés) el año 2000. Al FOCAC lo siguió el Foro de Cooperación Sino-Árabe puesto en marcha en 2004, y en 2011 se puso en marcha el foro entre China y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC). En 2001, China fomentó la creación del OCSh, acogió las conversaciones de seis países (China, Estados Unidos, Rusia, Japón, la República Democrática de Corea y la República de Corea) sobre la cuestión nuclear de Corea durante el 2003-2009, y propuso la iniciativa del Cinturón y Ruta de la Seda (BRIC, según las siglas en inglés) en 2013. Para facilitar la implementación de la BRI, en 2016 China fundó el Banco Asiático de Inversión en Infraestructuras (AIIB, según las siglas en inglés).

La ONU como ejemplo

La ONU es el estandarte y el referente del multilateralismo. Las actividades de la China dentro de las Naciones Unidas y sus políticas hacia esta organización reflejan su política hacia las organizaciones internacionales y la diplomacia multilateral. A medida que China ascendía económicamente, ya no criticaba a los Estados Unidos, sino que les daba apoyo cumpliendo sus obligaciones. La contribución financiera de China al presupuesto ordinario de la ONU es un ejemplo. En 1995, la participación de China en el presupuesto anual total de la ONU era inferior al 1%, pero en 2012 ya había aumentado hasta el 5,15%; en 2016, al 7,9%, y en 2019, al 12,01%, unas cifras sólo comparables a las de EE.UU. [5]5 — UN General Assembly document A/73/350/Add.1, 24 de diciembre de 2018. Disponible en línea. .

La actitud de China hacia las operaciones de las Fuerzas de Paz de las Naciones Unidas (UNPK, según las siglas en inglés) es otro buen ejemplo. Después de recuperar su asiento, y a causa de su implicación militar directa con las fuerzas del UNPK durante la guerra de Corea (1950-1953), China se encontró en una posición muy incómoda con respecto a las misiones de las Fuerzas de Paz de las Naciones Unidas. Como miembro permanente del Consejo de Seguridad de la ONU, China intentó distanciarse todo el posible las operaciones del UNPK hasta la 36.ª asamblea general de las Naciones Unidas, en 1981, cuando empezó a dar apoyo a las operaciones para mantener la paz. En 1982, China empezó a pagar su cuota las operaciones de la UNPK, cuya proporción ha ido aumentando, especialmente durante el nuevo siglo. En 2010, la participación de China en el presupuesto del UNPK sólo se situó en el 3,95%, pero en 2016 aumentó hasta el 10,2% y llegó al 15,22% en 2019 [6]6 — Zhang Qingmin (2019): Contemporary China’s Diplomacy, Beijing: China International Press, p.143. , de manera que este país se convirtió en el segundo contribuyente financiero más importante de las operaciones del UNPK.

En 1988, China se convirtió en miembro del Comité Especial de las Naciones Unidas de Operaciones de Mantenimiento de la Paz. En 2001, China estableció su oficina de mantenimiento de la paz con su Ministerio de Defensa y en 2002 participó en el Mecanismo de Acuerdos de Derechos de Giro de Clase A para las operaciones del UNPK. En diciembre del 2013, China empezó a enviar a 395 tropas orgánicas de seguridad y de mantenimiento de la paz en Mali. En agosto de 2020, China había enviado a 40.000 militares a 25 misiones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas [7]7 — The State Council Information Office of the PRC (2020) China’s Armed Forces: 30 Years of UN Peacekeeping Operations. , de manera que se convirtió en el contribuyente, de los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU, que proporcionó más tropas y policías.

Diplomacia multilateral con múltiples facetas

La diplomacia multilateral proactiva de China no se limita a la ONU. También está presente en la OMC, la OMS y otras áreas. China presentó una solicitud formal para recuperar su pertenencia al GATT en 1986. El proceso de revisión tardó 15 años, hasta que China se convirtió en el 143º miembro de la OMC en 2001. Una vez accedió a la OMC, China se ha adherido al principio de mantener un equilibrio entre derechos y deberes mientras sigue las normas del OMC para cumplir sus obligaciones. La adhesión a la OMC aceleró mucho el desarrollo económico de China.

No obstante, el crecimiento económico que ha llevado la OMC a China y otros países en vías de desarrollo ha provocado críticas de algunos países, especialmente de los EE.UU. El régimen de resolución de conflictos de la OMC corre el riesgo de paralizarse, ya que no se pueden cubrir las vacantes de los miembros de su órgano de apelación, algunos miembros han aumentado los aranceles abusando de la cláusula de excepción relativa a la seguridad y algunos miembros han adoptado estrategias unilaterales sin tener en cuenta el reglamento multilateral de la OMC. China dio apoyo a la reforma necesaria de la OMC para aumentar su autoridad y eficacia, y propuso tres principios básicos sobre la reforma de la organización. En primer lugar, la reforma de la OMC tendría que preservar los valores básicos de no discriminación y libertad. En segundo lugar, tendría que proteger los intereses de desarrollo de los miembros en vías de desarrollo, que tienen derecho a un trato especial y diferencial en comparación con los miembros desarrollados. En tercer lugar, tendría que seguir la práctica de tomar decisiones por consenso y las normas tendrían que ser adoptadas conjuntamente por la comunidad internacional [8]8 — “Zhongguo tichu shimao zuzhi gaige de lichang [China puts forward its positions and proposals on WTO reform]”, People’s Daily, 24 de noviembre de 2018, p. 6. .

Multilateralismo divergente

The challenges that the WTO and WHO face show that the multilateral system which emerged from the ashes of two World Wars is in dire need of reform, given the sensitive status quo around major IOs. Though countries generally agree on the significance of multilateralism, major IOs have been mired into division and confrontation. Countries accuse each other of not following existing rules and norms, they differ on whether and how existing IOs should be reformed, on how multilateralism should be implemented, and on what norms should be based.

Considerando que el multilateralismo forma parte “de su ADN”, la UE ha defendido enérgicamente una organización internacional multilateral basada en la normativa. La UE y China han reafirmado “su compromiso con el multilateralismo […]con las Naciones Unidas (ONU) en el centro” y el “sistema comercial multilateral normativo con el OMC en el centro” y han acordado “hacer más aportaciones por mantener el multilateralismo” [9]9 — “China-EU Summit Joint statement Brussels, 9 de abril de 2019. Disponible en línea. .

El gobierno de los Estados Unidos revirtió el rumbo de la política exterior norteamericana de la unilateralidad al multilateralismo después de que Joe Biden sustituyera a Donald Trump como presidente. En la zona de Asia-Pacífico, los Estados Unidos lideraron la alianza Quad (Estados Unidos, Japón, Australia y India) por “un orden libre y abierto basado en reglas, arraigado en el derecho internacional para incrementar la seguridad y la prosperidad, y para combatir las amenazas tanto en la cuenca Indo-Pacífica como más allá” [10]10 — “Quad Leaders’ Joint Statement: ‘The Spirit of the Quad’”. Disponible en línea. . Al otro lado del Atlántico, los Estados Unidos intentan no sólo fortalecer al G7 y la OTAN, sino formar uno nuevo, llamado Diez Democracias (D10), invitando a los líderes de Australia, la India, Sudáfrica y Corea del Sur a participar en la cumbre del G7 de 2021 en la Bahía de Carbis, en Gran Bretaña. El comunicado de la cumbre del G7 también ratificó su objetivo de fomentar “el posicionamiento estratégico y la acción coordinada entre un grupo de democracias influyentes y afines para avanzar en un orden democrático basado en normas” [11]11 — “Carbis Bay G7 Summit Communiqué”. Disponible en línea. .

Durante una conversación telefónica con el Secretario de Estado norteamericano Blinken antes de la cumbre del D10, el diplomático más importante de China, Yang Jiechi, expresó el desacuerdo de su país con los Estados Unidos sobre la orden internacional. Yang dijo:

“Sólo existe un sistema y un orden en el mundo: el sistema internacional con la ONU en el centro y el orden internacional fundamentado en el derecho internacional, en lugar de los supuestos sistema y orden por los cuales abogan una pequeña minoría de países.”

“Sólo existe un conjunto de regulaciones, que son las regulaciones básicas de las relaciones internacionales que se rigen por el propósito y los principios de la Carta de las Naciones Unidas, en lugar de las supuestas regulaciones formuladas por una pequeña minoría de países.”

“Sólo existe un tipo de multilateralismo, aquel que se basa en los objetivos y los principios de la Carta de las Naciones Unidas, así como en el derecho internacional, y, de acuerdo con eso, los países se tratan mutuamente como iguales para conseguir una cooperación mutuamente beneficiosa.”

Cao Desheng, “Chinese diplomat urges US to get ties back on right track”, China Daily, 12 de Junio de 2021.

La conversación demostró claramente las discrepancias entre China y los Estados Unidos sobre el multilateralismo. En primer lugar, difieren en los valores en los cuales se tendría que basar. Hay consenso general en el hecho de que el multilateralismo se construye en torno a un conjunto concreto de valores y aspiraciones. Los Estados Unidos remarcan que los valores comunes se basan en los derechos humanos, la democracia, el libre mercado, las sociedades abiertas, la igualdad de género a nivel individual, la igualdad soberana de los estados y la no agresión entre estados a nivel del sistema.

China, en cambio, remarca los principios de igualdad de todas las naciones, la no agresión y la no interferencia en los asuntos internos de los otros países, tal como está recogido a la Carta de las Naciones Unidas, aunque no descarta los valores basados en los derechos individuales. China alaba mucho la democracia, pero centrándose en la democratización de las relaciones internacionales, lo cual significa que las cuestiones internacionales se tendrían que abordar mediante una consulta exhaustiva en lugar de que sólo sea un país o unos pocos los que tomen decisiones, y cada país, independientemente de su , poder o riqueza, tendría que poder expresar su opinión sobre las cuestiones internacionales.

En segundo lugar, divergen en el tipo de organizaciones internacionales que fundamentan el multilateralismo. Los Estados Unidos critican China por ser un país revisionista que cuestiona las reglas y normas del sistema internacional y considera que las organizaciones internacionales existentes, como el OMC, han sido injustas, ya que han discriminado positivamente a China. Tiene la intención de reforzar y construir alianzas multilaterales con países afines o practicar el multilateralismo con grupos reducidos, tal como queda patente con el acuerdo Quad y el D10.

Al mismo tiempo, China considera que los EE.UU. son un país revisionista, que desafía el sistema internacional existente con la ONU al centro y la Carta de la ONU como normativa básica. Desde el punto de vista de China, este país está defendiendo el orden mundial existente con un principio coherente: mantener la autoridad y el estatus de la ONU, oponerse al multilateralismo selectivo comprometiéndose con la apertura y la inclusión en lugar del aislamiento y la exclusión [12]12 — Xi, Jinping, “Let the Torch of Multilateralism Light up Humanity’s Way Forward”. Disponible en línea. . China considera que el supuesto “multilateralismo de grupos reducidos basado en los valores” es “peligroso y destructivo”, tal como demostraba la antigua lógica de alianza y contención, y que sólo incitaría a la confrontación entre los grupos [13]13 — “Xinhua Commentary: Guarding against all forms of pseudo multilateralism”. Disponible en línea. .

En tercer lugar, también divergen sobre cuáles tendrían que ser los actores del multilateralismo. Aunque no es un punto tan destacado como los dos primeros, sí que muestra los diferentes valores a los cuales dan apoyo los Estados Unidos y China. Al preferir el “multilateralismo de grupos reducidos”, los Estados Unidos prefieren una organización multiparticipante, o una red de actores privados, en la que los gobiernos sigan siendo los actores principales. China, a pesar de defender el multilateralismo inclusivo, prefiere un enfoque centrado en el Estado, en el que el gobierno central juegue un papel predominante. Las diferencias del uno y del otro no son totalmente excluyentes ni contradictorias, pero sí que muestren discrepancias en cuáles son las prioridades de los EE.UU. y China.

Conclusión

¿Qué impulsó la política de China hacia el sistema internacional y modeló la diplomacia multilateral de este país? Algunos afirman que ha sido el resultado de una elección racional y calculada, otros consideran que es un proceso táctico de adaptación y otros consideran que se trata de un proceso de aprendizaje (es decir, que realmente interioriza el multilateralismo). La conclusión de Lampton después de analizar estos puntos de vista capta este proceso con acierto: “Quizás inicialmente Pekín se incorporó a las relaciones internacionales basándose en consideraciones tácticas, pero esta implicación internacional es un tema difícil… Lo que empieza como una adaptación táctica puede cambiar lentamente a un ‘aprendizaje’ (cambio permanente). Quizás la conceptualización más adecuada es el aprendizaje adaptativo” [15]15 — Lampton, David (2001): The Making of Chinese Foreign and Security Policy in the Era of Reform, Stanford, California: Stanford University Press, p. 34-35. .

No obstante, la política de la China hacia el multilateralismo nunca ha sido el resultado de esfuerzos unilaterales de la parte china. Ha sido un proceso bilateral e interactivo. Cuándo China intentó cambiar el orden mundial a través de la revolución, no sólo fracasó a la hora de alcanzar este objetivo, sino que también se cerró en una posición retrasada económicamente y políticamente aislada. Cuándo el mundo aisló China, no sólo privó China de la oportunidad de cambiar, sino que también ayudó a crear un enemigo revolucionario. Cuándo China cambió su política y su comportamiento externo, no sólo cambió sus relaciones con el mundo exterior, sino que también creó un entorno favorable para un crecimiento económico elevado y sostenido. Cuando el mundo empezó a aceptar China, esta aceptación no sólo la convirtió en una potencia fuerte, sino también en una potencia responsable y constructiva.

La verdad es que el futuro de China ha estado tan ligado con el del resto del mundo que hoy la influencia de China sobre el mundo y la influencia del mundo sobre China no tiene precedentes. Este país ha sido un componente vital del mundo y se ha convertido en un miembro importante del sistema internacional. China no puede desarrollarse mientras está aislada del mundo y, por lo tanto, se compromete a abrirse todavía más. Mejorar las relaciones positivas de China con el sistema internacional no sólo es una tarea urgente para la política exterior china, sino también para el mundo, especialmente Occidente, que desde hace mucho tiempo desea moldear los comportamientos de China.

• Referencias

  1 —

  John Gerard Ruggie (1992): “Multilateralism: The Anatomy of an Institution”, International Organization, 46 (3), p. 571.

  2 —

  Kim, Samuel (1994): “China’s International Organizational Behaviour”. En: Thomas W. Robinson, David Shambaugh (eds.), Chinese Foreign Policy: Theory and Practice, Nueva York: Oxford University Press, p. 431.

  3 —

  Ibíd.

  4 —

  “Gongtong haiwei zhanhou guoji zhixu [Jointly Defending the Post WWII World order]”, People’s Daily, 15 de abril de 2015.

  5 —

  UN General Assembly document A/73/350/Add.1, 24 de diciembre de 2018. Disponible en línea.

  6 —

  Zhang Qingmin (2019): Contemporary China’s Diplomacy, Beijing: China International Press, p.143.

  7 —

  The State Council Information Office of the PRC (2020) China’s Armed Forces: 30 Years of UN Peacekeeping Operations.

  8 —

  “Zhongguo tichu shimao zuzhi gaige de lichang [China puts forward its positions and proposals on WTO reform]”, People’s Daily, 24 de noviembre de 2018, p. 6.

  9 —

  “China-EU Summit Joint statement Brussels, 9 de abril de 2019. Disponible en línea.

  10 —

  “Quad Leaders’ Joint Statement: ‘The Spirit of the Quad’”. Disponible en línea.

  11 —

  “Carbis Bay G7 Summit Communiqué”. Disponible en línea.

  12 —

  Xi, Jinping, “Let the Torch of Multilateralism Light up Humanity’s Way Forward”. Disponible en línea.

  13 —

  “Xinhua Commentary: Guarding against all forms of pseudo multilateralism”. Disponible en línea.

  14 —

  “China’s Position Paper on UN Reforms (full text)”. Disponible en línea.

  15 —

  Lampton, David (2001): The Making of Chinese Foreign and Security Policy in the Era of Reform, Stanford, California: Stanford University Press, p. 34-35.