¿Por qué la Unión Europea debe intervenir en conflictos territoriales de soberanía de sus estados miembros?

En este artículo se plantea por qué la Unión Europea (UE) debe intervenir en conflictos territoriales de soberanía de sus estados miembros desde la perspectiva de la UE. El punto de partida es el hecho de que la UE tiende a adoptar un enfoque pragmático para emprender nuevas acciones en un área específica y, en general, sólo lo hará si considera que hay una cuestión o problema importante a tratar, que de otro modo se convertiría en un obstáculo para el proceso de integración o el funcionamiento de la Unión. Se argumenta que los recientes procesos y posteriores desarrollos de los casos escocés y catalán ponen de manifiesto que la UE debe intervenir en este ámbito porque su posición actual (o su falta) está provocando una erosión significativa de la democracia y de los derechos humanos en los estados y sub-estados afectados y, por extensión, en la propia Unión. Además, también está empezando a amenazar la confianza mutua y la cooperación entre las instituciones europeas y los estados miembros que son el centro del proceso de integración de la UE.

Por ello, el artículo primero debatirá los aspectos del orden constitucional de la UE que la definen como una entidad supranacional o como “más que una unión de estados”, destacando como la respuesta que ha dado hasta ahora la UE a los conflictos de soberanía, y en particular el tratamiento de estos conflictos como “cuestiones constitucionales internas”, refleja la falta de extensión en el nivel subestatal de estos aspectos supranacionales o pos-soberanos de la UE, lo que provoca estas consecuencias problemáticas para la Unión. En cambio, no se tendrá en cuenta como la UE podría o debería intervenir en estos conflictos ni sobre qué base jurídica, ya que este es el tema de otros artículos de esta sección.

La Unión Europea: ¿más que una “unión de estados”?

El proceso de integración todavía en curso de la UE ha transformado la Unión de un orden internacional a un orden constitucional, con una interdependencia creciente entre los ordenamientos jurídicos de los estados miembros. De hecho, a menudo se describe como una entidad supranacional o pos-soberana y actualmente también es habitual referirse a ella como una forma de federación multinivel y / o multinacional [1]1 — Walker, N. (2016), “Federalism in 3D: The Reimagination of Political Community in the European Union”, Catolica Law Review, p. 67-90; i Keating, M. (2017), “Europe as a Multilevel Federation”, Journal of European Public Policy 24 (4). . Esta definición de la UE como más que una simple organización internacional o una “unión de estados” también se puede encontrar en el marco constitucional y legal de la Unión y en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Justicia (TEJ).

En este sentido, los tratados de la UE hacen numerosas referencias a sus “pueblos europeos” como un elemento constitutivo de la Unión, diferentes de sus estados miembros. Véase, por ejemplo, el art. 1 del Tratado de la Unión Europea (TUE), que hace referencia a una “nueva etapa en el proceso de creación de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en el que las decisiones se adopten de la manera más abierta posible y tan cercana a los ciudadanos como sea posible “; y el art. 3.1. del TUE: “La Unión tiene como finalidad promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos”. De este modo, la UE se presenta como una “demoicracia” en el que los diferentes pueblos europeos se unen y conviven en una única política multinacional europea [2]2 — Nicolaïdis, K. (2004), “The New Constitution as European ‘demoi-cracy?’”, Critical Review of International, Social and Political Philosophy 7 (1), p. 76-93. .

Aunque muchas de estas teorías sobre la UE como “demoicracia” se basan en la idea de que estos pueblos europeos son los pueblos de los estados miembros, entendidos como estados nación, varios estudiosos han destacado que en los tratados no hay ninguna base para que no se interprete que esta definición incluye pueblos europeos sin estado como pueblos constitutivos de la UE [3]3 — Levrat, N. (2017), “The Right to National Self-determination within the EU: a Legal Investigation”, Euborders Working Paper. Article publicat el 8 de setembre del 2017. . Como resultado, por tanto, los escoceses y los catalanes, por ejemplo, también se pueden considerar pueblos europeos cuyos valores y bienestar se deberían fomentar y proteger, al igual que su compromiso democrático y su toma de decisiones también deberían formar parte de este proceso de creación de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos que es la UE. Además, como ciudadanos de la UE, los ciudadanos de unidades subestatales como Escocia o Catalunya también gozan de la plena protección y del conjunto de derechos derivados directamente de los tratados.

Otra disposición del Tratado relevante para las cuestiones consideradas en este artículo es el art. 2 del TUE, que establece como fundamentos de la Unión los valores del respeto a la dignidad humana, la libertad, la democracia, el estado de derecho, la protección de los derechos fundamentales y la protección de las minorías. También establece que estos valores son comunes a los estados miembros, lo que convierte a la UE en una comunidad no sólo de leyes, sino también de valores [4]4 — Klamert, M. i Kochenov, D. (2019), “Art 2 TEU”, a Kellerbauer, M., Klamert M. i Tomkin, J. (eds.), The Treaties and the Charter of Fundamental Rights – A Commentary, Oxford: Oxford University Press, p. 22-30. . Según el TEJ, “la estructura jurídica [de la UE] se basa en la premisa fundamental de que cada estado miembro comparte con todos los demás estados miembros, y admite que estos comparten con él, un conjunto de valores comunes en los que se basa la UE, tal como se indica en el artículo 2 del TUE ” [5]5 — Dictamen 2/13, Adhesión a la Convención Europea de Derechos Humanos (TEDH II), EU: C: 2014: 2454, par. 168. Véase también el caso C-455/14 P, EUPM en Bosnia y Herzegovina, EU: C: 2016: 569, par. 41. . Així doncs, es pot dir que aquests valors són el nucli intocable de l’ordenament jurídic de la UE i l’expressió de la identitat de la UE [6]6 — Klamert, M. i Kochenov, D. (2019), “Art 2 TEU”, a Kellerbauer, M., Klamert M. i Tomkin, J. (eds.), The Treaties and the Charter of Fundamental Rights – A Commentary, Oxford: Oxford University Press, p. 22-30. . Por lo tanto, se puede decir que estos valores son el núcleo intocable del ordenamiento jurídico de la UE y la expresión de su identidad. Por consiguiente, se entiende que trascienden el ámbito de aplicación del derecho comunitario europeo, así como el ámbito de las competencias de la UE, y que proporcionan un marco de referencia claro para cualquier actuación y respuesta a un proceso de referéndum subestatal o a un conflicto de soberanía iniciado a nivel subestatal.

Es de acuerdo con estas características supranacionales de la Unión Europea que los gobiernos escocés y catalán enmarcaron sus procesos de referéndum, en representación de los ciudadanos y pueblos europeos y en referencia a los valores fundacionales de la UE, con la esperanza de que el marco constitucional sui generis de la UE les permitiría desvincularse de su estado anfitrión mientras continuaban en la UE [7]7 — Casañas Adam, E., Kagiaros, D. i Tierney, S. (2018), “Democracy in question? Direct democracy in the European Union”, European Constitutional Law Review, vol. 14, núm. 2, p. 261-282. . Como se comentará más adelante, las instituciones y los estados de la UE no respondieron positivamente a estos procesos, ya que los trataron simplemente como “cuestiones internas” del estado miembro concernido, lo que refleja una exclusión más general del nivel subestatal respecto a la dimensión supranacional de la integración europea. Y es esta tensión o contradicción entre las oportunidades que ofrece el marco constitucional europeo, por un lado, y la respuesta de la UE, por el otro, lo que da lugar a las consecuencias, muy problemáticas, que se consideran en el resto de este artículo.

La erosión de la democracia y la protección de los derechos en los estados miembros

Como se ha puesto de manifiesto, la apuesta por la independencia del gobierno escocés se enmarcó claramente dentro de la Unión Europea, una cuestión que también tenía una importancia fundamental para la mayoría de ciudadanos escoceses. Sin embargo, debido a la falta de disposiciones legales claras sobre qué pasaría si una parte de uno de sus estados miembros se convirtiera independiente, uno de los temas centrales en los debates del referéndum fue si una Escocia independiente podría permanecer en la UE o si debería marchar para volver a solicitar la entrada, como cualquier otro estado aspirante, por lo que Escocia y sus ciudadanos quedarían temporalmente fuera de la Unión. La UE no dijo nada al respecto durante todo el proceso, recalcando el principio de no interferencia en cuestiones internas de los estados miembros. Sin embargo, los comentarios de ciertos representantes de la UE parecían indicar una cierta hostilidad hacia el proceso del referéndum y la posibilidad de que una Escocia independiente siguiera en la UE, como por ejemplo el entonces presidente de la Comisión Europea, José Manuel Durão Barroso, que declaró a la BBC que sería “extremadamente difícil, por no decir imposible”, que Escocia se quedara en la UE. Estos comentarios fueron muy criticados en aquel momento. El sucesor de Barroso, Jean-Claude Juncker, mostró una actitud aparentemente más conciliadora, pero no suavizó el comentario anterior.

En el caso del proceso de referéndum escocés, la falta de un marco legal claro para este tipo de conflicto y la ausencia de una respuesta clara de la UE secuestraron en gran medida una parte importante del debate democrático previo a la votación, lo que desvió la atención del tema central, la independencia de Escocia del resto del Reino Unido [9]9 — Casañas Adam, E. (2019), “The Scottish Independence Referendum: Lessons learned for the future”, a A. Lopez-Basaguren i L. San-Epifanio (eds.), Claims for Secession and Federalism: A Comparative Study with a Special Focus on Spain, Springer, p. 183-202. . Además, la incertidumbre sobre cuáles serían las consecuencias en cuanto a la cuestión de la UE en un voto sobre la independencia benefició la posición del Reino Unido, lo que, por tanto, afectó la toma de decisiones democráticas en el referéndum. Un marco legal y un posicionamiento jurídico por parte de la UE lo habrían evitado.

Más significativamente, en el caso de Catalunya la UE tuvo que prestar atención a un proceso de referéndum que no era reconocido por el Estado español, que incluso rechazó la existencia de un “pueblo catalán” con derecho a decidir su futuro constitucional según el actual marco constitucional. El Gobierno catalán, además de intentar formular sus reivindicaciones ciudadanas en el marco de la UE y de sus principios, también probó de llevar el conflicto a las instituciones de la Unión para que actuaran como mediadoras entre el Gobierno catalán y las autoridades españolas y que el referéndum saliera adelante. En este sentido, por ejemplo, en 2014, el presidente catalán, Artur Mas, envió cartas a los jefes de Estado y de gobierno de los 27 estados miembros de la UE y a la Comisión Europea pidiendo apoyo para un “proceso europeo pacífico, democrático y transparente “. En 2017, el nuevo presidente catalán, Carles Puigdemont, subrayó en un discurso en el Parlamento Europeo que el conflicto era un “problema europeo” y que Europa no podía mirar hacia otro lado y, en cambio, “tenía que ser parte de la solución”.

Sin embargo, en respuesta a estos intentos de europeizar el conflicto, las autoridades españolas también intensificaron sus contactos con otros estados miembros y las instituciones y organismos de la UE, y solicitaron su apoyo para lo que definieron como una cuestión constitucional interna. La posición de la UE hacia las reivindicaciones y demandas procedentes de Catalunya apoyaba en gran medida la posición de España y se centraba en dos mensajes principales: el primero era que el conflicto era una cuestión constitucional interna y que, por tanto, las instituciones de la UE no intervendrían. Por ejemplo, el presidente de la Comisión Europea, José Manuel Durão Barroso, declaró que “no haría ningún comentario sobre cuestiones de organización interna relacionadas con las disposiciones constitucionales de los estados miembros”. El segundo mensaje fue más controvertido, ya que, a pesar de afirmar que la UE era neutral en el conflicto, diferentes representantes de la Unión intervinieron en la cuestión de si una Catalunya independiente podría permanecer en la UE. Por ejemplo, Barroso, de nuevo, en respuesta a una pregunta de un eurodiputado catalán, afirmó que “un nuevo estado independiente, por el hecho de conseguir la independencia, se convertiría en un tercer país con respecto a la UE y los tratados dejarían de aplicarse en su territorio “. Estos mensajes mostraron muy claramente que la UE y sus estados miembros no asumirían el papel de intermediarios que solicitaban las autoridades catalanas. Además, los mensajes avalaban claramente la posición del Gobierno español en el conflicto, reforzando en gran medida la dura respuesta a las demandas para una votación democrática y un proceso negociado. En los meses previos al referéndum de 2017, y con la escalada del conflicto, el apoyo de la UE a la posición de España se hizo aún más explícito, con varios representantes de la UE subrayando la necesidad de respetar el marco constitucional español y el estado de derecho.

Como ya se sabe, las autoridades catalanas procedieron de todos modos con el referéndum, y las autoridades españolas respondieron con un uso extensivo y desproporcionado de la fuerza contra los votantes, con la suspensión de la autonomía catalana y la detención y encarcelamiento de los líderes políticos y de la sociedad civil que no se fueron del país. Posteriormente, fueron juzgados por sedición y malversación de fondos públicos y condenados a penas de entre 9 y 13 años de prisión. Estos hechos han sido firmemente condenados internacionalmente como graves vulneraciones de la democracia y los derechos humanos [10]10 — Jirapu J. M. (2020), “Catalonia: Human Rights Violations in the Imprisonment and Conviction of the Pro-Independence Political Leaders”, Oxford Human Rights Hub, articulo publicado el 26 de Marzo de 2020. Disponible en línea. .

La erosión de la confianza y la cooperación entre los estados miembros y las instituciones europeas

Una segunda consecuencia derivada de la falta de respuesta y de una posición jurídica clara por parte de la UE con respecto a los conflictos de soberanía ha sido la erosión de la cooperación entre las instituciones europeas y los estados miembros, que constituyen el corazón del proyecto europeo. En primer lugar, debido a la falta de una posición jurídica clara de la UE sobre esta cuestión, se están produciendo tensiones entre diferentes instituciones comunitarias, en la medida en que se las ha puesto en una situación complicada a la hora de abordar diferentes elementos derivados de estos procesos sin un marco de referencia claro de la UE. Ya hemos tratado en la sección anterior algunas de las declaraciones de representantes de diferentes instituciones de la UE previas al referéndum catalán. Después del día de la votación, la Comisión publicó un comunicado en el que subrayaba que el referéndum no era legal y que se trataba de una cuestión interna que debía resolver España. El presidente del Consejo Europeo, Donald Tusk, adoptó una actitud algo más conciliadora y afirmó que había hablado con el primer ministro español y le había pedido “acabar con la escalada y el uso de la fuerza”. Curiosamente, diferentes eurodiputados publicaron varias reacciones que iban desde la condena firme de la violencia y la llamada a la intervención de la UE hasta la insistencia de que el mensaje central debía ser que si Catalunya salía de España también abandonaría la UE. Por lo tanto, la división de opiniones y posiciones dentro de las diferentes instituciones era muy clara.

El TEJ se implicó cuando tres de los miembros del antiguo gobierno catalán (Oriol Junqueras, en prisión preventiva, y Carles Puigdemont y Toni Comín, residentes en Bélgica) fueron elegidos al Parlamento Europeo en 2019, pero no se les permitió tomar posesión de sus escaños por no cumplir los requisitos específicos de la legislación española. Presentaron recurso y, en respuesta a una pregunta preliminar del Tribunal Supremo español, el TEJ declaró que los eurodiputados tienen inmunidad desde el momento en que son elegidos. Esto fue particularmente significativo en el caso de Oriol Junqueras, al que no se le había permitido salir de prisión para tomar posesión de su escaño; pero como entonces ya había sido condenado a 13 años de prisión por participar en el referéndum, el Tribunal Supremo español se negó a dejarlo en libertad, adoptando una posición que se ha descrito como “ignorando el espíritu y la letra” de la decisión del Tribunal Europeo [11]11 — Elsuwege, P. (2020), “The Junqueras Saga Continues: A New Challenge for the EU legal order”, VerfBlog, articulo publicado el 14 de Enero de 2020. Disponible en línea. . Sin embargo, la decisión del TEJ permitió a Puigdemont y Comín ocupar sus escaños, como también fue el caso de otro miembro del antiguo Gobierno, Clara Ponsatí, que vivía en Escocia y que consiguió su escaño raíz del Brexit. Actualmente, la atención se centra en el propio Parlamento Europeo, que está estudiando si suspende la inmunidad de los tres eurodiputados catalanes, de manera que puedan ser extraditados a España para que se les juzgue por cargos relacionados con el referéndum, a petición de las autoridades españolas.

En este contexto, también se están produciendo tensiones entre diferentes estados miembros, ya que también se les ha puesto en una situación complicada y tienen que tratar y responder a diferentes situaciones derivadas del proceso catalán sin poder contar con un marco de referencia ni una posición europea claros y compartidos sobre el conflicto. Esto se puede comprobar, de nuevo, en las reacciones, muy diversas, de los líderes de diferentes estados miembros sobre la dura y controvertida reacción de las autoridades españolas respecto al referéndum catalán. Otro ejemplo claro es la situación que sólo se puede describir como la odisea de la orden de detención europea [12]12 — Willems, A. (2019), “Will Spain’s latest attempt to extradite Carles Puigdemont succeed?”, LSE, articulo publicado el 23 de Octubre de 2019. Disponible en línea. .

En este punto, debemos recordar que la orden de detención europea es un elemento de cooperación interestatal basado en la confianza entre los estados miembros: dentro de la UE, si un estado miembro solicita la extradición de alguien acusado de un delito grave, el principio general es que los otros estados miembros proceden a la extradición, con pocas excepciones. Como se ha destacado anteriormente, tras el referéndum de independencia de Catalunya de 2017 y los acontecimientos posteriores, las autoridades españolas adoptaron una serie de medidas represivas, acusando a los líderes del movimiento de delitos graves como la sedición y la malversación de fondos públicos. Varios miembros del antiguo Gobierno catalán, incluido el presidente Carles Puigdemont, abandonaron España hacia otros estados miembros de la UE, y el Tribunal Supremo español intentó conseguir su extradición mediante la orden de detención europea. Sin embargo, hasta ahora estos intentos han fracasado reiteradamente, ya que por ejemplo en el caso de Puigdemont, los tribunales españoles finalmente tuvieron que revocar la solicitud enviada a Bélgica (2017), ya que había indicios de que los tribunales belgas no aceptarían el doble delito por sedición, y otra enviada a Alemania (2018), donde sólo se podía conceder la extradición por el delito de malversación de fondos públicos.

Así pues, ¿por qué la UE debería establecer una posición jurídica clara e intervenir, cuando sea necesario, en estos conflictos de soberanía en sus estados miembros?

Para evitar la erosión de los principios de democracia y protección de los derechos humanos, por una parte, y de la confianza y la cooperación entre las instituciones de la UE y sus Estados miembros, el por otro, lo dicho anteriormente pone de manifiesto una serie de razones por las que la UE debe establecer una posición jurídica clara e intervenir, cuando sea necesario, en los conflictos de soberanía de sus estados miembros:

• Para proporcionar claridad y seguridad jurídica a la actitud y respuesta legal de la UE hacia estas cuestiones.
  
• Para proporcionar claridad y seguridad jurídica sobre cuáles son los requisitos derivados de los principios democráticos y de los derechos humanos en estos procesos, y evitar que se infrinjan.
  
• Para evitar la escalada de los conflictos que surjan en los estados miembros en este contexto, ya que las instituciones estatales y subestatales estarían condicionadas por y deberían actuar de acuerdo con el marco de la UE. Esto también evitaría un impacto perjudicial a nivel de la UE y en otros estados miembros.
  
• Para garantizar la unidad en la actitud y, por tanto, la confianza y la coordinación mutuas, por parte de la UE y sus estados miembros, con respecto a cualquier cuestión específica derivada de un conflicto concreto.

En general, este cambio de enfoque también fortalecería el marco constitucional de la UE y sería un primer paso en la extensión, tan necesaria, del reconocimiento de la UE, su inclusión en sus instituciones, órganos y procesos, y la aplicación plena de sus valores fundamentales a nivel subestatal, a las naciones subestatales y a sus ciudadanos.

• Referencias

  1 —

  Walker, N. (2016), “Federalism in 3D: The Reimagination of Political Community in the European Union”, Catolica Law Review, p. 67-90; i Keating, M. (2017), “Europe as a Multilevel Federation”, Journal of European Public Policy 24 (4).

  2 —

  Nicolaïdis, K. (2004), “The New Constitution as European ‘demoi-cracy?’”, Critical Review of International, Social and Political Philosophy 7 (1), p. 76-93.

  3 —

  Levrat, N. (2017), “The Right to National Self-determination within the EU: a Legal Investigation”, Euborders Working Paper. Article publicat el 8 de setembre del 2017.

  4 —

  Klamert, M. i Kochenov, D. (2019), “Art 2 TEU”, a Kellerbauer, M., Klamert M. i Tomkin, J. (eds.), The Treaties and the Charter of Fundamental Rights – A Commentary, Oxford: Oxford University Press, p. 22-30.

  5 —

  Dictamen 2/13, Adhesión a la Convención Europea de Derechos Humanos (TEDH II), EU: C: 2014: 2454, par. 168. Véase también el caso C-455/14 P, EUPM en Bosnia y Herzegovina, EU: C: 2016: 569, par. 41.

  6 —

  Klamert, M. i Kochenov, D. (2019), “Art 2 TEU”, a Kellerbauer, M., Klamert M. i Tomkin, J. (eds.), The Treaties and the Charter of Fundamental Rights – A Commentary, Oxford: Oxford University Press, p. 22-30.

  7 —

  Casañas Adam, E., Kagiaros, D. i Tierney, S. (2018), “Democracy in question? Direct democracy in the European Union”, European Constitutional Law Review, vol. 14, núm. 2, p. 261-282.

  8 —

  Weiler, J. (2012), “Catalonian independence and the European Union”, European Journal of International Law Blog. Article publicat el 20 de desembre de 2012. Disponible en línea.

  9 —

  Casañas Adam, E. (2019), “The Scottish Independence Referendum: Lessons learned for the future”, a A. Lopez-Basaguren i L. San-Epifanio (eds.), Claims for Secession and Federalism: A Comparative Study with a Special Focus on Spain, Springer, p. 183-202.

  10 —

  Jirapu J. M. (2020), “Catalonia: Human Rights Violations in the Imprisonment and Conviction of the Pro-Independence Political Leaders”, Oxford Human Rights Hub, articulo publicado el 26 de Marzo de 2020. Disponible en línea.

  11 —

  Elsuwege, P. (2020), “The Junqueras Saga Continues: A New Challenge for the EU legal order”, VerfBlog, articulo publicado el 14 de Enero de 2020. Disponible en línea.

  12 —

  Willems, A. (2019), “Will Spain’s latest attempt to extradite Carles Puigdemont succeed?”, LSE, articulo publicado el 23 de Octubre de 2019. Disponible en línea.