Durante las últimas décadas, China se ha fortalecido significativamente y se ha erigido como la segunda mayor economía del mundo. Mientras tanto, Pekín se ha animado a desarrollar relaciones Sur-Sur mediante mecanismos bilaterales y multilaterales. La expansión económica de China en todo el Sur Global ha sido paralela a la crisis del modelo de desarrollo neoliberal, que ha sido incapaz de generar un nuevo impulso de crecimiento. ¿Cuáles son las motivaciones y los cálculos estratégicos que hay detrás del compromiso de China con el Sur Global? ¿Cuáles son las implicaciones nacionales e internacionales de la creciente presencia china en las naciones en vías de desarrollo? Este artículo trata de abordar estas cuestiones basándose en las evidencias de América Latina.
En comparación con los vínculos bien consolidados con países asiáticos vecinos y con África, en las últimas décadas los vínculos de China con América Latina han empezado a atraer la atención mundial. Con la entrada de China a la Organización Mundial del Comercio en 2001 y el impulso de la modernización de cara a las necesidades nacionales, el comercio de China con América Latina aumentó drásticamente. Después de la crisis mundial económica y financiera de 2008, el capital chino, en forma de préstamos, ayudas e inversiones, se ha hecho sitio en la región en las áreas de energía, agricultura o infraestructuras, así como en las industrias de fabricación, alta tecnología e información, etc. Además de un incremento de las visitas de altos oficiales y de un compromiso bilateral y multilateral, el gobierno chino publicó dos documentos sobre América Latina, en 2008 y 2016 que manifestaban la importancia estratégica que tiene la región para Pekín. Junto con un entorno internacional complejo, la relación entre los dos socios del Pacífico ha entrado en una era plural y dinámica sin precedentes.
De la indiferencia ideológica al compromiso económico
Después de la Segunda Guerra Mundial, hubo pocos contactos oficiales entre China y los gobiernos latinoamericanos. Excepto Cuba, durante dos décadas el resto de la región no mostró ningún interés por China a causa de la hostilidad ideológica. A causa de la “doctrina Monroe”, América Latina se encontraba dentro de la esfera de influencia de Estados Unidos. La prohibición norteamericana de comerciar con el régimen comunista disuadió a sus “aliados” de relacionarse con China. La distancia geográfica y el desconocimiento cultural también pusieron trabas a los intercambios comerciales y a la consolidación de la confianza. Además, tanto China como América Latina eran economías subdesarrolladas del Tercer Mundo que bregaban con problemas nacionales y cuestiones regionales.
El conflicto sino-soviético de los años sesenta provocó un cambio significativo en la política exterior china. Con el fin de obtener más independencia política y económica, China abandonó su percepción de las relaciones exteriores, propia de la era de la Revolución Cultural, y la hizo mucho más pragmática y flexible. El reconocimiento de Chile de la República Popular China (RPC) se puede interpretar como la transición de un momento ideológico a un periodo orientado a la política y la economía. En 1970, semanas después de ser investido presidente de Chile, Salvador Allende, como cabeza de una coalición socialista-comunista, estableció relaciones diplomáticas con China. Cuando el gobierno militar anticomunista del general Augusto Pinochet, tres años más tarde, derrocó a Allende, Pekín no dudó en reconocer al nuevo régimen. En pocos años, los vínculos gubernamentales y no gubernamentales habían vuelto a los niveles previos al golpe de estado [1]1 — Mora, F. (1997). “The People’s Republic of China and Latin America: From Indifference to Engagement”. Asian Affairs: An American Review, 24 (1): 35-58. . A partir de entonces, China empezó a desarrollar relaciones diplomáticas y económicas con los gobiernos latinoamericanos independientemente de su filiación ideológica o política. Este proceso fue acelerado por dos acontecimientos importantes de la historia que cambiaron completamente la política global: el acercamiento sino-americano y la entrada de China en las Naciones Unidas.
La teoría de los “terceros mundos” no sólo representaba un proyecto político contra la hegemonía de las dos superpotencias, sino también una manera no occidental de entender las dinámicas de la política mundial. El deseo de gobiernos latinoamericanos de diversificar sus relaciones políticas y comerciales facilitó que China fomentara el desarrollo de relaciones más estrechas con la región
Aunque los principales gobiernos sudamericanos, Brasil y Argentina, reconocieron a la República Popular China después de la histórica visita del presidente de Estados Unidos, Richard Nixon, a Pekín, el momento específico del desarrollo de las relaciones brasileñas y argentinas con China “se debe más al intento de los países sudamericanos de equilibrar el poder de EE.UU. en la subregión que al hecho de seguir el liderazgo de Estados Unidos” [2]2 — Catalinac, A. et al. (2006). China’s Relations With Latin America: Shared Gains, Asymmetric Hopes. Hemisphere. . En 1974, el presidente Mao presentó su teoría de los Tres Mundos, afirmando que toda Asia (excepto Japón), África y América Latina pertenecen al Tercer Mundo, el mundo en vías de desarrollo. La teoría de los “terceros mundos” no sólo representaba un proyecto político contra la hegemonía de las dos superpotencias, sino también una manera no occidental de entender las dinámicas de la política mundial. El deseo de varios gobiernos latinoamericanos de diversificar sus relaciones políticas y comerciales facilitó que China fomentara el desarrollo de relaciones más estrechas con la región. Después de estar mucho tiempo excluida y aislada del sistema internacional establecido después de la guerra, China anhelaba acceder a fuentes y mercados que restablecieran la situación desesperada de su economía. Por otra parte, Pekín también intentó ganarse el favor de América Latina “reivindicando las cuestiones económicas Norte-Sur, reforzando la cooperación Sur-Sur y mostrando su apoyo a varias cuestiones de interés económico y regional para el liderazgo en América Latina” [3]3 — Mora, F. (1997). “The People’s Republic of China and Latin America: From Indifference to Engagement”. Asian Affairs: An American Review, 24 (1): 35–58. .
El boom de las materias primas y el periodo posterior
Con el desarrollo económico como prioridad principal, el intento de China de incrementar las relaciones internacionales estuvo motivado por la necesidad y el deseo de ampliar los vínculos económicos con diferentes países y regiones. América Latina no sólo era un mercado potencial para los productos chinos, también era un territorio vasto con abundantes recursos naturales que podían impulsar el crecimiento económico de China. El comercio internacional se convirtió en el pilar más importante de la nueva estrategia de desarrollo de China, y facilitó y aceleró la industrialización. La política china de “salida al mundo”, iniciada en 1999, es una estrategia para animar a sus empresas, especialmente las estatales, a que inviertan en el extranjero. En América Latina, la inversión extranjera directa (IED) de China se destinó a grandes proyectos de infraestructura relacionados con materias primas. Una combinación de IED y de préstamos de bancos de desarrollo procedentes del Banco de Desarrollo de China y del Banco de Exportación e Importación de China se destinaron a varios países de América Latina para construir puertos, carreteras, ferrocarriles, presas y centrales nucleares.
Desde la entrada de China en el OMC, la economía emergente mayor empezó un superciclo de crecimiento que se mantuvo hasta la crisis financiera de 2008. El boom de las materias primas convirtió a China en un importante socio comercial, inversor y acreedor que ayudó a América Latina a mantener su crecimiento incluso después de la crisis económica de 2008. Mientras tanto, la región se convirtió en el socio comercial más dinámico de China porque las numerosas materias primas y oportunidades de mercado en América Latina podían impulsar el crecimiento y el desarrollo. Además, el entorno exterior también contribuyó a la relación sino-latinoamericana. Después de los atentados del 11 de septiembre, Estados Unidos, preocupado por las guerras en Oriente Medio, estaba demasiado ocupados llevando a cabo campañas internacionales contra el terrorismo para estar atento a América Latina [4]4 — Zheng, B. et al. “Sesenta años de relaciones entre China y América Latina: retrospectivas y reflexiones.” En: Benjamin Creutzfeldt (ed.) (2012). China en América Latina: reflexiones sobre las relaciones transpacíficas. Bogotá: Universidad Externado, 1–33. .
A causa de la participación de China en la economía mundial, América Latina, especialmente los países sudamericanos, se benefició de un superciclo de precios elevados en materias primas, fomentado por el crecimiento anual del 10% que experimentó China en la década de los 2000. En cuanto a la inversión, antes de 2010 la presencia de empresas chinas en la región era muy modesta, y se concentraba sobre todo en el Perú, Ecuador o Venezuela. Desde 2010 se han anunciado diversas grandes adquisiciones y proyectos de inversión, y las empresas multinacionales chinas han seguido disfrutando de una presencia relevante en diversas de las economías más importantes de la región. Con respecto a la distribución, los flujos de inversión chinos suelen destinarse a Brasil, Perú, Argentina, Ecuador y Venezuela.
Sin embargo, desde principios de la segunda década del siglo xxi, el crecimiento en China se ha desacelerado. Actuando como la fábrica mundial durante décadas, China ha sufrido consecuencias medioambientales que suponen desafíos serios para su desarrollo sostenible. Pekín tuvo que abandonar su modelo tradicional de perseguir el crecimiento del PIB a ciegas y empezó a transformarse en una “civilización ecológica”. América Latina satisface las necesidades del capital chino, que busca expandir la inversión en el extranjero, la reducción del exceso de capacidad y los grandes mercados de consumo.
Actuando como la fábrica mundial durante décadas, China ha sufrido consecuencias medioambientales que suponen desafíos serios para su desarrollo sostenible
A su vez, China puede contribuir a reducir la brecha de la región en materia de infraestructuras, logística y conectividad, cosa que estimularía la aparición de cadenas de valor regionales. Además de sectores tradicionales como las industrias extractivas, la generación de energía, la agricultura y las infraestructuras, recientemente los inversores chinos, ya sean de empresas privadas o controladas por el estado, han diversificado su perfil invirtiendo en industrias de alta tecnología y servicios. Cuantitativamente, no pueden competir con las grandes compañías petroleras y mineras, pero están repensando el enfoque sectorial tradicional y haciendo sitio a inversiones chinas más diversificadas en la región.
El Consenso de Washington y el modelo de China
El Consenso de Washington se refiere a un conjunto de políticas económicas que pretendían ayudar a los países en vías de desarrollo afectados por la crisis. Estas prescripciones fueron promovidas por el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y el Tesoro de los Estados Unidos, y recomendaban reformas estructurales que mejoraran el mercado libre a cambio de subvenciones. Las indicaciones de los Estados Unidos sirvieron de nexo material e ideológico entre la periferia y el centro capitaneado por Estados Unidos. No obstante, desde la crisis económica de 2001, los países latinos han sufrido la privatización, la desregulación y la liberalización unilateral de su economía. El auge de varios gobiernos de izquierda y de centroizquierda a lo largo de casi una década permitió recuperar el papel del Estado y reforzó sus funciones [5]5 — Vadell, J. (2019). “China in Latin America: South-South Cooperation with Chinese Characteristics”. Latin American Perspectives 46 (2): 107-25. .
En el otro lado del Pacífico, el desarrollo pacífico de China ha desafiado a la determinista teoría liberal como único método de desarrollo. Los mecanismos convencionales del neoliberalismo, como la propiedad privada, y la liberalización económica y política, no son clave en el camino hacia el crecimiento de China. Cuando el Partido Comunista Chino instituyó el régimen derrotando al Kuomintang en la guerra civil, China erradicó el dominio imperialista y confiscó, sin negociación, las propiedades extranjeras con el fin de obtener una soberanía económica total, cosa que estableció las bases para la industrialización. Las reformas sociales y agrarias acabaron con los obstáculos de los grupos de interés para las reformas económicas posteriores. Desde la “reforma y apertura” de 1978, China ha empezado a transformar la independencia y la autosuficiencia en una estrategia de puertas abiertas basada en el intercambio internacional, las inversiones extranjeras, y la introducción de ciencia y tecnología avanzadas. El desarrollo de China se basaba en un método de prueba y error en un contexto internacional y nacional único. Aunque otras economías no puedan copiar fácilmente el modelo chino, éste sí que demuestra que la democracia liberal no es un requisito previo para el crecimiento. El logro de China no se atribuye a “seguir ciegamente un conjunto de prescripciones ideológicas, sino a resolver una serie de crisis graves con flexibilidad e imaginación” [6]6 — Zhang, Y. et al. (2019). “Rewriting China’s Recent History: Fluctuations in State Economic Control, 1949–1984”. American Journal of Economics and Sociology 78 (5): 1071–1100. .
No obstante, otros países en vías de desarrollo suelen estar influenciados por el poder transversal ideológico del mundo occidental, y sus responsables políticos y líderes de opinión simplemente atribuyen los problemas de estas naciones al atraso de sus sistemas políticos, que no son tan progresistas como los de los países desarrollados. Así, hay varias “revoluciones de color” promovidas en nombre de la “democracia” y la “libertad” que convierten conflictos económicos y sociales en conflictos políticos. Esta es la razón por la cual China no impone ninguna condición política ni modelo de desarrollo a cambio de ayuda o inversiones. Esta flexibilidad ha permitido a China mantener relaciones amistosas con países políticamente diversos mientras persigue sus objetivos. En Pekín se cree que la cooperación económica tendría que prevalecer sobre la divergencia política y que el éxito de la primera favorecería las relaciones políticas. Esta estrategia se ha ido perpetuando desde la década de los noventa y a lo largo del nuevo milenio.
El multilateralismo y EE.UU.
Más allá del bilateralismo, China también ha participado en canales multilaterales oficiales, como el Grupo de Rio, Mercosur y otras organizaciones regionales, mediante mecanismos de diálogo y consulta. En general, América Latina asistió a un cambio en el papel prominente de los países occidentales, incluido Japón, hacia “una República Popular China dominante, que pasó de tener una presencia insignificante a ser responsable del 50% del comercio en 2010” [7]7 — Banco Asiático de Desarrollo y Banco Interamericano de Desarrollo (2012). Construyendo el futuro de la relación entre Asia y el Pacífico y América Latina y el Caribe. .
En 2008, China publicó su primer documento político sobre Latinoamérica y el Caribe, en el cual aclaraba los principios y los objetivos de China en el desarrollo de las relaciones con América Latina. Fue la primera vez que se afirmó claramente, en un documento oficial, que Pekín consideraba las relaciones sino-latinoamericanas una “cooperación estratégica” y que China se emplearía en desarrollar “una colaboración plena con igualdad y beneficios mutuos”. Es más, la crisis económica de 2008 provocó que Estados Unidos y Europa tuvieran problemas con su situación interna. China es uno de los pocos países que ha mantenido el impulso económico y que ha ayudado América Latina a superar la crisis mundial.
Desde que Xi Jinping asumió la presidencia, en 2013, la política exterior china se ha vuelto más activa y asertiva. Xi está dispuesto a ir más allá del bilateralismo y a fortalecer la relación con América Latina y el Caribe en conjunto. Sólo tres años después de convertirse en presidente, Xi ya había visitado la zona en tres ocasiones. La primera tuvo lugar sólo dos meses después de su investidura. Visitó México, Costa Rica, Trinidad y Tobago y organizó reuniones de alto nivel con agentes en Antigua, Barbuda, Bahamas y Jamaica. Es importante tener en cuenta que los países del Caribe no son destinos tradicionales de los presidentes chinos. Así, la visita de Xi apunta a una estrategia de aumentar la influencia de China en esta subregión. Al hacerlo, Pekín también puede presionar a países que todavía mantienen relaciones oficiales con Taiwán, teniendo en cuenta que América Latina, especialmente Centroamérica y el Caribe, es un escenario importante de competencia diplomática entre Pekín y Taiwán. Después de que el partido independentista llegara al poder en Taiwán, Pekín puso fin a la “tregua diplomática”. Entonces, Panamá, Salvador y República Dominicana rompieron sus relaciones oficiales con Taiwán y las establecieron con Pekín.
Sólo un año después, en 2014, Xi hizo un segundo viaje a Brasil, Argentina, Venezuela y Cuba. Durante la visita, Xi propuso un nuevo marco de cooperación para China y América Latina que posteriormente se tradujo en el foro China-CELAC (Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños). El foro refleja mecanismos de diálogo chinos basados en “acuerdos no vinculantes, voluntarismo y consenso, derivados de la tradición de la cooperación Sur-Sur.” La estructura institucional flexible permite a China “combinar estrategias multilaterales y bilaterales, creando un plan muy flexible para gestionar las relaciones internacionales a escala regional” [8]8 — Jakóbowski, J. (2018). “Chinese-Led Regional Multilateralism in Central and Eastern Europe, Africa and Latin America: 16 + 1, FOCAC, and CCF”. Journal of Contemporary China 27 (113): 659–73. . Además, la agenda de la cooperación sino-latinoamericana ha trascendido la esfera económica tradicional y ha aflorado en cuestiones socioculturales, políticas e incluso de seguridad. Esta tendencia queda bien patente en el segundo documento político chino sobre la región.
América Latina puede hacerse sitio en el gran mercado y la completa cadena industrial de China, abierta tanto a los sectores públicos como privados de todas las economías, siempre que estas respeten la integridad territorial de China y se basen en el respeto y los beneficios mutuos
Además, China busca activamente el apoyo de los países de la región para sus nuevas instituciones multilaterales. El discurso oficial chino dice que la zona de Latinoamérica y el Caribe es una “extensión natural” de la Iniciativa del Cinturón y Ruta de la Seda (BRI, según las siglas en inglés), y que los países de esta región empiezan a dar apoyo a la BRI en un esfuerzo por acceder a la financiación de infraestructuras. El mundo actual ha sido testigo de una tendencia al proteccionismo y a la globalización inversa. Con la decisión de la administración Trump de romper el Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP, según las siglas en inglés), los miembros del TPP en Latinoamérica y el Caribe, concretamente Chile, México y Perú, oscilan más hacia China, y la renegociación del Tratado de Libre Comercio de Norteamérica (TLCAN) en torno a su compromiso del “America first” podría estimular todavía más el compromiso chino con la región [9]9 — Wise, C. y Chonn, V. (2017). “Conceptualizing China–Latin America Relations in the Twenty-First Century: The Boom, the Bust, and the Aftermath”. Pacific Review 2748: 1-20. .
El rechazo reiterado de las instituciones multilaterales por parte de Trump ha dañado gravemente la credibilidad de Estados Unidos. Incluso con Biden en el gobierno y su Administración jaleando al multilateralismo con entusiasmo, la pandemia y el rescate económico dejará desatendido su tradicional “patio de atrás”. Como dice la experta latinoamericana Zuleta, “una negligencia general y una política exterior históricamente reaccionaria e inconsistente hacia la región han provocado una situación en que los vínculos EE.UU.-América Latina sólo son cordiales superficialmente” [10]10 — Zuleta, P. (2020). “How Latin America Can Make the Most of the US-China Competition”. The Diplomat. . Es posible que Estados Unidos se encuentre en una posición incómoda, en la que deseen recuperar su poder y disgregar la influencia de China en la región, pero no puede esperar que los países latinos corten sus lazos con China sólo por la charla vacía de los Estados Unidos. Durante la pandemia, el control eficiente de China contra el brote de Covid-19 le permitió tomar parte en la respuesta mundial contra el coronavirus, especialmente en los países en vías de desarrollo. Cuando los países ricos acaparan vacunas sin tener en cuenta una distribución equitativa, las empresas farmacéuticas chinas pueden proporcionar vacunas con condiciones de transporte y almacenaje más fáciles, un factor clave en los países menos desarrollados.
Puesto que la mayoría de economías todavía están profundamente inmersas en la Covid-19, la recuperación económica de China tendría que depender más del gasto público y del consumo, tal como se recoge en el decimocuarto Plan Quinquenal (2021-2025). La “doble circulación” reducirá la dependencia excesiva de la economía china de la mundial, y la hará más resiliente frente a la volatilidad y la incertidumbre. Eso no implica, en ningún caso, la desconexión de China del mundo exterior. La firma de la Asociación Económica Integral Regional (RCEP, según las siglas en inglés) y del Acuerdo Integral de Inversión UE-China muestran una apertura continuada y el compromiso de China para con la competencia leal. América Latina puede hacerse sitio en el gran mercado y la completa cadena industrial de China, abierta tanto a los sectores públicos como privados de todas las economías, siempre que estas respeten la integridad territorial de China y se basen en el respeto y los beneficios mutuos. La mejor apuesta para la región podría ser tratar con superpotencias, socios y economías flexibles y fundamentados en sus intereses nacionales.
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Referencias
1 —Mora, F. (1997). “The People’s Republic of China and Latin America: From Indifference to Engagement”. Asian Affairs: An American Review, 24 (1): 35-58.
2 —Catalinac, A. et al. (2006). China’s Relations With Latin America: Shared Gains, Asymmetric Hopes. Hemisphere.
3 —Mora, F. (1997). “The People’s Republic of China and Latin America: From Indifference to Engagement”. Asian Affairs: An American Review, 24 (1): 35–58.
4 —Zheng, B. et al. “Sesenta años de relaciones entre China y América Latina: retrospectivas y reflexiones.” En: Benjamin Creutzfeldt (ed.) (2012). China en América Latina: reflexiones sobre las relaciones transpacíficas. Bogotá: Universidad Externado, 1–33.
5 —Vadell, J. (2019). “China in Latin America: South-South Cooperation with Chinese Characteristics”. Latin American Perspectives 46 (2): 107-25.
6 —Zhang, Y. et al. (2019). “Rewriting China’s Recent History: Fluctuations in State Economic Control, 1949–1984”. American Journal of Economics and Sociology 78 (5): 1071–1100.
7 —Banco Asiático de Desarrollo y Banco Interamericano de Desarrollo (2012). Construyendo el futuro de la relación entre Asia y el Pacífico y América Latina y el Caribe.
8 —Jakóbowski, J. (2018). “Chinese-Led Regional Multilateralism in Central and Eastern Europe, Africa and Latin America: 16 + 1, FOCAC, and CCF”. Journal of Contemporary China 27 (113): 659–73.
9 —Wise, C. y Chonn, V. (2017). “Conceptualizing China–Latin America Relations in the Twenty-First Century: The Boom, the Bust, and the Aftermath”. Pacific Review 2748: 1-20.
10 —Zuleta, P. (2020). “How Latin America Can Make the Most of the US-China Competition”. The Diplomat.
Mejie Jiang (蒋梅杰)
Meijie Jiang (蒋梅杰) es investigadora y estudiante de doctorado en la Universidad Pompeu Fabra de Barcelona, donde forma parte del grupo de investigación en Derecho Internacional y Relaciones Internacionales. Se licenció en filología española por la Universidad de Sun Yat-sen en 2014 y cursó el máster en Relaciones Internacionales Iberoamericanas en 2017. Actualmente está realizando su tesis doctoral sobre el impacto de las instituciones en las relaciones económicas entre China y América Latina, e imparte la asignatura sobre Relaciones Exteriores y Geopolítica en Asia-Pacífico. Sus intereses de investigación giran en torno a las Relaciones Internacionales, la política exterior, el discurso político y los medios chinos, entre otras cuestiones. Recientemente ha publicado el artículo "A network analysis of the role and function of China in the Normative shaping Normative".
