“Allí hay un gigante dormido. ¡Que duerma! Porque cuando se despierte, el mundo temblará”. Esta cita, atribuida a Napoleón Bonaparte, muestra cómo durante siglos se ha percibido que China tenía potencial para convertirse en una gran potencia. En las últimas décadas, la República Popular China (RPC) ha ganado influencia.

Militarmente, Estados Unidos (EE.UU.) es mucho más poderosos que China, pero China se está poniendo al día y se ha convertido en el país asiático más competente. El gasto militar de Estados Unidos puede que todavía sea más del doble que la de China. Hace 20 años, sin embargo, la proporción era de 5:1 [1]1 — SIPRI, “SIPRI Military Expenditure Database”. Disponible en línea. .

Económicamente, el ascenso de China es todavía más impresionante. En diecisiete de los últimos veinte años, la República Popular China ha sido, de entre las economías más importantes, incluidas las de Estados Unidos, la Unión Europea (UE), India, Rusia y Japón, la que más rápidamente ha crecido. Per cápita, el PIB de China continúa por debajo del de Rusia y sólo supone una pequeña parte de lo que generan EE.UU., Japón y la UE [2]2 — Banc Mundial, «Indicadors de Desenvolupament mundial». Disponible en línea. . Aun así, se prevé que la República Popular China se convierta en la mayor economía del futuro próximo.

En gran parte del mundo desarrollado, el ascenso de China al poder internacional se percibe de manera bastante escéptica. Las opiniones desfavorables sobre la República Popular China superan las positivas por un gran margen en países como Japón (86%), Suecia (85%), Australia (81%), Corea del Sur (75%), Dinamarca (75%), Reino Unido (74%), Países Bajos (73%), EE.UU. (73%), Canadá (73%), Alemania (71%), Bélgica (71%), Francia (70%), España (63%) e Italia (62%). De estos 14 países, el 78% no confía o no confía mucho en el presidente chino Xi Jinping y sólo el 19% indica que tiene bastante o mucha confianza en el líder chino [3]3 — Laura Silver et al. (2020), “Unfavorable Views of China Reach Historic Highs in Many Countries”. Pew Research Center. Disponible en línea. . Un análisis más detallado de la opinión pública en toda Europa muestra que las percepciones negativas de la República Popular China predominan en casi todos los países europeos. Cuando se les pregunta sobre políticas específicas, sólo se percibe como positivo el comercio con este país, mientras que las inversiones chinas, la Iniciativa del Cinturón y Ruta de la Seda de China, el potencial militar chino, el impacto de China en el medio ambiente y el efecto que tiene en la democracia de otros países se perciben negativamente en la mayoría, si no en todos los países europeos [4]4 — Richard Q. Turcsányi et al. (2020). European Public Opinion on China in the Age of COVID-19. Differences and Common Ground across the Continent, Olomouc: Palacky University. . En resumen, China sigue teniendo poco soft power y las personas en Europa y otros países se muestran escépticas con respecto del creciente papel mundial de este país.

Es posible que China (todavía) no sea el país más influyente del mundo, pero el aumento de su influencia es innegable y surge la pregunta de cómo hará temblar el mundo el gigante. ¿Está justificado el escepticismo de los europeos?

Revisionista, de ‘statu quo’ o de un nuevo tipo: ¿qué tipo de potencia es China?

Aunque numerosos y exhaustivos análisis académicos han estudiado la política exterior de China y sus efectos en el orden global, el papel de la República Popular China en la escena mundial sigue siendo controvertido. Las descripciones de la política exterior china van desde “agresiva” y “asertiva” hasta “constructiva” y “cooperativa”, e incluso “responsable” [5]5 — Aaron L. Friedberg, “The Sources of Chinese Conduct. Explaining Beijing’s Assertiveness”, The Washington Quarterly, 37: 4, 2014, p. 133-150; Alastair Iain Johnston, “How New and Assertive Is China’s New Assertiveness?”, International Security, 37: 4, 2013, p. 7-48; Camilla T.N. Sørensen, “That Is Not Intervention; That Is Interference with Chinese Characteristics: New Concepts, Distinctions and Approaches Developing in the Chinese Debate and Foreign and Security Policy Practice”, China Quarterly 239: 2019, p. 594-316; Feng Zhu i Peng Lu, “Be Strong and Be Good. Continuity and Change in China’s International Strategy under Xi Jinping”, China Quarterly of Internaitonal Strategic Studies, 1: 1, 2015, p. 19-34. .

Por ejemplo, en el Foro Económico Mundial de 2017, el presidente de China, Xi Jinping, fue noticia por su compromiso con el multilateralismo, la normativa internacional, y el comercio y las inversiones liberales: “tenemos que continuar comprometidos con el desarrollo del libre comercio y la inversión mundiales, promover la liberalización y la facilitación del comercio y la inversión a través de la apertura y siempre diciendo no al proteccionismo. […] Tendríamos que adherirnos al multilateralismo para defender la autoridad y la eficacia de las instituciones multilaterales. Tendríamos que acatar las normas y cumplir lo que prometemos. No tendríamos que escoger ni ajustar las normas según nos interese” [6]6 — Discurso del Presidente de China, Xi Jinping, en el Fórum Económico Mundial de Davos: “President Xi’s Speech to Davos in Full”, World Economic Forum. Disponible en línea. .

Algunos observadores occidentales celebraron la declaración de Xi y la consideraron una señal de que China se había convertido en el “defensor de la globalización” [7]7 — Ambrose Evans-Pritchard, “China’s Xi Jinping Seizes Davos Stage to Proclaim Himself Defender of Globalisation”, The Telegraph. Disponible en línea. y del orden económico liberal [8]8 — Bessma Momani, “Xi Jinping’s Davos Speech Showed the World Has Turned Upside Down”, Newsweek, disponible en línea. Charles Riley, “Davos Marks the Emergence of a Confident, Strong China”, CNN, disponible en línea. . Los escépticos replicaron diciendo que las palabras de Xi sólo eran palabrería. Señalaron que China sigue siendo una de las economías más proteccionistas del mundo, y que sólo se compromete metafóricamente con aquellos aspectos del orden existente que le proporcionan beneficios [9]9 — Thomas Kellogg, “Xi’s Davos Speech: Is China the New Champion for the Liberal International Order?”, The Diplomat, disponible en línea. The Economist, “Xi Jinping Portrays China as a Rock of Stability”, disponible en línea. .

Éste es un reflejo perfecto de una discusión más amplia entre los expertos en relaciones internacionales (RI) que consideran a China una potencia revisionista de la escena mundial o de statu quo. Para algunos, la República Popular China pretende, esencialmente, remodelar el mundo según sus intereses. Para ellos, el conflicto con Occidente, y con EE.UU. en particular, es inevitable [10]10 — John J. Mearsheimer, “La falsa promesa de las instituciones”, International Security, 19: 3, 1994/95, p. 5-49; John J. Mearsheimer, “Bound to Fail. The Rise and Fall of the Liberal International Order”, International Security 43: 4, 2019, p. 7-50. . PPara estos expertos, las instituciones internacionales difícilmente pueden “frenar” a China. Los cambios recientes en el poder relativo y las oportunidades que han resultado estan detrás de la nueva actitud asertiva de China y de los intentos de este país de reducir las limitaciones que ejercen en su poder las instituciones internacionales. [11]11 — “The Sources of Chinese Conduct. Explaining Beijing’s Assertiveness”, The Washington Quarterly, 37: 4, 2014, p. 133-150; Aaron L. Friedberg, “Globalisation and Chinese Grand Strategy”, Survival, 60: 1, 2018, p. 7-40; Aaron L. Friedberg, “The Signs Were There”, Foreign Affairs, 97: 4, 2018, p. 186-188. .

Otros observadores replican que China se ha ido integrando gradualmente en las instituciones internacionales existentes y que se ha beneficiado del orden establecido. Según su opinión, China intenta ganar más influencia en las instituciones existentes sin cuestionar sus principios de gobernanza liberal, e incluso recogiendo los mismos principios en las instituciones que ha creado recientemente [12]12 — Gilford John Ikenberry, “The Rise of China and the Future of the West”, Foreign Affairs, 78: 1, 2008, pp. 23-37; Gilford John Ikenberry, “Why the Liberal World Order Will Survive”, Ethics and International Affairs, 32: 1, 2018, p. 17-29; Gilford John Ikenberry i Darren J. Lim, China’s Emerging Institutional Statecraft. The Asian Infrastructure Investment Bank and the Prospects for Counter-hegemony, Washington DC: Brookings, 2017. . Puede ser que la República Popular China no dé apoyo a todas las instituciones internacionales y a sus principios, pero generalmente da apoyo al statu quo. Por ejemplo, China no es partidaria de promover la democracia ni se esfuerza en trazar normas internacionales, ya que ni “adopta” las normas ni las “rompe” [13]13 — Alastair Iain Johnston, Social States: China in International Institutions 1980-2000, Princeton: Princeton University Press, 2008; Alastair Iain Johnston, “China in a World of Orders,” International Security, 44: 2, 2019, p. 9-60; Alastair Iain Johnston, “The Failures of the ‘Failure of Engagement’ with China”, The Washington Quarterly, 42: 2, 2019, p. 99-114; Andrew J. Nathan, “China’s Rise and International Regimes. Does China Seek to Overthrow Global Norms?”. A: Robert S. Ross i Jo Inge Bekkevold (eds.), China in the Era of Xi Jinping. Domestic and Froeign Policy Challenges, Washington DC: Georgetown University Press, 2016, p. 265-195. .

El papel de la República Popular China en la escena mundial sigue siendo controvertido. Las descripciones de la política exterior china van desde «agresiva» y «asertiva» hasta «constructiva» y «cooperativa»

Finalmente, un tercer grupo de investigadores describe a China como un tipo de poder completamente nuevo en la escena mundial. Este razonamiento parte de la observación de que China está profundamente arraigada a una cultura y una historia particulares [14]14 — Christian A. Hess, “Keeping the Past Alive. The Use of History in China’s Foreign Relations”. A: Shaun Breslin (ed.), Handbook of China’s International Relations, Londres: Routledge, 2010, p. 47-54; Christopher A. Ford, The Mind of Empire. China’s History and Modern Foreign Relations, Lexington: The University Press of Kentucky, 2010; Nele Noesselt, “Is There a “Chinese School” of IR?”, GIGA Working Papers 188, Hamburg: GIGA, 2012; Martin Jacques, When China Rules the World. The End of the Western World and the Birth of a New Global Order, Nova York: The Penguin Press, 2009; Weiwei Zhang, La ola china. El ascenso de un estado civilización, China Intercontinental Press, 2017. . Por ejemplo, Qin Yaqing subraya la importancia de contextos y relaciones específicos entre los actores, cosa que contrasta con el foco de Occidente en las normas fijas. Para Qin, el papel internacional de China no lo conforman las normas, sino las relaciones [15]15 — Yaqing Qin, “Chinese Culture and Its Implications for Foreign Policy-making”, China International Studies 2011, p. 45-65; Yaqing Qin, “Rule, Rules, and Relations: Towards a Synthetic Approach to Governance”, The Chinese Journal of International Politics 4: 2, 2011, p. 117-145; Yaqing Qin, A Relational Theory of World Politics, Cambridge: Cambridge University Press, 2018. El filósofo Zhao Tingyang, a su vez, se basa en el concepto filosófico clásico de “tianxia”, traducido como ‘todo bajo el cielo’, para articular una visión normativa de cómo la influencia china podría crear un nuevo mundo más pacífico [16]16 — Tingyang Zhao, “Rethinking Empire from a Chinese Concept ‘All-under-Heaven’ (Tian-xia)”, Social Identities 12: 1, 2006, p. 29-41; Tingyang Zhao, “A Political World Philosophy in Terms of All-under-heaven (Tian-xia)”, Diogenes, 56: 2009, p. 5-18; Tingyang Zhao, “The Ontology of Coexistence. From Cogito to Facio”, Diogenes, 57: 4, 2010, p. 27-36. . ¿Por qué los expertos interpretan de manera tan diferente la influencia de China en la escena global?

La contradictoria política exterior de China

Los líderes chinos afirman que la soberanía estatal es la base de la política exterior del país y su visión para el futuro orden internacional. En la práctica, sin embargo, la política exterior de la República Popular China es tan contradictoria como sus interpretaciones académicas.

La República Popular China, por ejemplo, trató el conflicto territorial en el mar de la China Meridional de manera asertiva, pero lo combinó con una voluntad limitada de cooperación. Por una parte, la República Popular China ignora la jurisdicción del Tribunal Permanente de Arbitraje de La Haya [17]17 — Tom Phillips, “China Attacks International Court After South China Sea Ruling”, The Guardian. Disponible en línea. , y construye atolones artificiales y apuesta personal y equipamiento militar en peñascos deshabitados [18]18 — Enrico Fels i Truong-Minh Vu (eds.), Power Politics in Asia’s Contested Waters. Territorial Disputes in the South China Sea, London: Springer, 2016; Minnie Chan, “China to Build Up Atoll in Contested South China Sea, Source Says”, South China Morning Post. Disponible en línea. . De la otra, China ha acordado “directrices” y firmado un marco para un código de conducta deseable sobre la disputa del mar de la China Meridional y no ha rechazado totalmente la jurisdicción de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CNUDM) [19]19 — Michael Martina, “RPT-China, ASEAN Set ‘Guidelines’ on Sea Row, But No Deal Expected”, Reuters, disponible en línea. Ching Chang, “Examining the Flaws of a South China Sea Code of Conduct”, The Diplomat, disponible en línea. BBC, “Chinese jets intercept US aircraft over East China Sea, US says”, disponible en línea. . En otras regiones, el compromiso constructivo de China es más claro, como en su papel en el Proceso de Estambul en Afganistán, el proceso de paz del Sudán del Sur y el acuerdo nuclear de Irán, así como en su compromiso y contribuciones a las Naciones Unidas y su tarea en la preservación de la paz.

Otro ejemplo de política exterior contradictoria es la relativa a cómo la República Popular China aborda los asuntos de la Corte Penal Internacional (CPI). Por ejemplo, China rechazó la jurisdicción de la CPI al no firmar el Estatuto de Roma del tribunal. No obstante, este rechazo a la CPI no ha impedido que China acepte la jurisdicción del tribunal sobre Darfur, en Sudán, en 2005 y en Libia, en 2011.

Una contradicción similar caracteriza la manera en que China trata a las instituciones de Bretton Woods. Por una parte, la República Popular China ha reconocido el estatus del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial insistiendo en que se aumente su poder de voto en estas instituciones. Por otra parte, la creación del Banco Asiático de Inversión en Infraestructuras (el cual ha adoptado muchos de los preceptos del Banco Mundial) [20]20 — Chris Humphrey, “Developmental Revolution or Bretton Woods Revisited? The Prospects of the BRICS New Development Bank and the Asian Infrastructure Investment Bank”, ODI Working Paper 418, Londres: Overseas Development Institute, 2015; Natalie G. Lichtenstein, A Comparative Guide to the Asian Infrastructure Investment Bank, Oxford: Oxford University Press, 2019. ha minado la eficiencia de las instituciones de Bretton Woods simplemente presentando una alternativa dominada por China [21]21 — Simon Reich, “China’s New Investment Bank Challenges US Influence on Global Economics”, The Conversation. Disponible en línea. .

Por lo tanto, la falta de consenso académico sobre cómo describir el tratamiento de China de las reglas y las instituciones que sustentan al orden internacional no es resultado de diferencias teóricas, sino de una política exterior china contradictoria.

¿Por qué la política exterior de China es contradictoria?

Tal y como explico en detalle en un libro que se publicará próximamente [22]22 — Tim Nicholas Rühlig, Understanding China’s Foreign Policy Contradictions, Oxford: Oxford University Press, próxima publicación. , la contradicción de la política exterior y el tratamiento por parte de China del orden internacional existente es en gran parte resultado de problemas y vulnerabilidades internos de este país. Desde la revolución de 1949, el país está gobernado por el Partido Comunista Chino (PCC). Al principio, la legitimidad del partido se basaba en la ideología comunista. Sin embargo, desde que el país adoptó la política de “reforma y apertura”, a partir de 1978, el desarrollo económico y el consiguiente aumento de la prosperidad y la reducción de la pobreza han sustituido al comunismo como fuente de legitimación principal del partido. En los últimos años, sin embargo, las tasas de crecimiento han sido más bajas que las de la década anterior, denominada por China “nueva normalidad”. Eso hace que los líderes del partido se preocupen por la estabilidad del régimen. Consecuentemente, el Partido Comunista Chino está reforzando y fomentando un tercer puntal de su legitimidad, concretamente el orgullo nacional.

Sorprendentemente, sin embargo, ni la prosperidad económica ni el orgullo nacional como fuentes de legitimidad conducen a una política clara. Mientras que algunos intentan mantener el crecimiento económico mediante más proteccionismo, otros líderes chinos se esfuerzan en contribuir y mantener una economía internacional abierta que resultó positiva para el desarrollo chino en el pasado. Asimismo, el orgullo nacional puede traducirse en un nacionalismo agresivo o conducir a consolidar una gran potencia responsable que busca obtener prestigio internacional y que aprecia las instituciones internacionales y su fiabilidad.

Estas interpretaciones diferentes de las fuentes principales de legitimidad del Partido Comunista Chino apuntan al hecho de que China es menos monolítica de lo que podría parecer desde una perspectiva ajena. Aunque en China la toma de decisiones parece una caja negra difícil de entender desde el exterior, la investigación académica demuestra de manera convincente que la toma de decisiones en materia de política interior y exterior de este país está más fragmentada y descentralizada de lo que se podría pensar [23]23 — Linda Jakobson and Dean Knox, “New Foreign Policy Actors in China”, SIPRI Policy Paper 26, Stockholm, SIPRI, 2010; David Shambaugh (ed.), The Modern Chinese State, Cambridge: Cambridge University Press, 2000; David Shambaugh, “China’s Long March to Global Power”. A: China & the World, David Shambaugh (ed.), Nova York: Oxford University Press, 2020, p. 3-21; Suisheng Zhao, “China’s Foreign Policy Making Process. Players and Institutions”, A: China & the World, David Shambaugh (ed.), Nova York: Oxford University Press, 2020, pp. 85-110. .

Por lo tanto, la contradictoria política exterior de China es el resultado de problemas y vulnerabilidades internas. Ya en el 2017, Susan Shirk afirmaba que los líderes chinos temían al malestar popular y a la opinión pública porque podían poner en peligro la supervivencia del régimen [24]24 — Susan Shirk (2007), China. Fragile Superpower, Oxford: Oxford University Press. . Shirk argumenta convincentemente que, si bien los responsables políticos de los países occidentales sólo se enfrentan al riesgo de perder poder, los delegados del partido y sus familias se preocupan por la posibilidad de perder sus medios de subsistencia, e incluso la vida, si cae el régimen. Más recientemente, Thomas Christensen ha subrayado como una mezcla tosca de confianza nacionalista y un sentimiento nacional por la vulnerabilidad del régimen está provocando que la política exterior china sea más compleja y contradictoria [25]25 — Thomas J. Christensen, “The Advantages of an Assertive China. Responding to Beijing’s Abrasive Diplomacy”, Foreign Affairs, 90: 2, 2011, p. 54-67; Thomas J. Christensen, The China Challenge. Shaping the Choices of a Rising Power, Nova York: W. W. Norton, 2015. .

La contradictoria política exterior china es el resultado de problemas y vulnerabilidades internas; China es menos monolítica de lo que podría parecer desde una perspectiva ajena

Como resultado, China se esfuerza por dejar de lado las normas claras y jurídicamente vinculantes en la medida de lo posible para ser lo suficientemente flexible a la hora de reaccionar a las crisis nacionales que puedan aparecer. Eso no quiere decir, ni al mismo tiempo descarta, que la República Popular China anule normas y principios existentes, sino que su prioridad radica en la estabilidad del régimen interno y no en el establecimiento de un nuevo orden internacional.

Cómo el ascenso de China está cambiando la orden internacional

Es posible que China no tenga una visión global de un orden internacional alternativo o una gran estrategia subyacente en su política exterior, pero eso no quiere decir que no vaya a tener ningún impacto en el futuro orden internacional. China es vulnerable, pero no débil. Pensando en su propia flexibilidad, China cuestiona las definiciones universales del vocabulario fundamental de las relaciones internacionales, que van desde el significado de la democracia hasta los derechos humanos y el libre comercio. La República Popular China se esfuerza, además, en someter el derecho internacional a la interpretación de los estados soberanos, cosa que debilita la vinculación jurídica de la normativa internacional.

En resumen, el ascenso de China al poder internacional no viene acompañado de un orden alternativo, sino que debilita el actual. Puesto que el enfoque de China está motivado en gran parte por sus vulnerabilidades internas, es difícil que terceros países, incluidos la UE y sus estados miembros, puedan influir en la trayectoria de este país.

  • Referencias

    1 —

    SIPRI, “SIPRI Military Expenditure Database”. Disponible en línea.

    2 —

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    Alastair Iain Johnston, Social States: China in International Institutions 1980-2000, Princeton: Princeton University Press, 2008; Alastair Iain Johnston, “China in a World of Orders,” International Security, 44: 2, 2019, p. 9-60; Alastair Iain Johnston, “The Failures of the ‘Failure of Engagement’ with China”, The Washington Quarterly, 42: 2, 2019, p. 99-114; Andrew J. Nathan, “China’s Rise and International Regimes. Does China Seek to Overthrow Global Norms?”. A: Robert S. Ross i Jo Inge Bekkevold (eds.), China in the Era of Xi Jinping. Domestic and Froeign Policy Challenges, Washington DC: Georgetown University Press, 2016, p. 265-195.

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    Christian A. Hess, “Keeping the Past Alive. The Use of History in China’s Foreign Relations”. A: Shaun Breslin (ed.), Handbook of China’s International Relations, Londres: Routledge, 2010, p. 47-54; Christopher A. Ford, The Mind of Empire. China’s History and Modern Foreign Relations, Lexington: The University Press of Kentucky, 2010; Nele Noesselt, “Is There a “Chinese School” of IR?”, GIGA Working Papers 188, Hamburg: GIGA, 2012; Martin Jacques, When China Rules the World. The End of the Western World and the Birth of a New Global Order, Nova York: The Penguin Press, 2009; Weiwei Zhang, La ola china. El ascenso de un estado civilización, China Intercontinental Press, 2017.

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    Yaqing Qin, “Chinese Culture and Its Implications for Foreign Policy-making”, China International Studies 2011, p. 45-65; Yaqing Qin, “Rule, Rules, and Relations: Towards a Synthetic Approach to Governance”, The Chinese Journal of International Politics 4: 2, 2011, p. 117-145; Yaqing Qin, A Relational Theory of World Politics, Cambridge: Cambridge University Press, 2018.

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    Tingyang Zhao, “Rethinking Empire from a Chinese Concept ‘All-under-Heaven’ (Tian-xia)”, Social Identities 12: 1, 2006, p. 29-41; Tingyang Zhao, “A Political World Philosophy in Terms of All-under-heaven (Tian-xia)”, Diogenes, 56: 2009, p. 5-18; Tingyang Zhao, “The Ontology of Coexistence. From Cogito to Facio”, Diogenes, 57: 4, 2010, p. 27-36.

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Tim Ruhlig

Tim Rühlig

Tim Rühlig es investigador en el Instituto Sueco de Asuntos Internacionales (IU) en Estocolmo, donde trabaja sobre los ámbitos de la política exterior china y las relaciones entre la Unión Europea y China. Actualmente, sus proyectos de investigación se centran en la política económica exterior china y sus implicaciones para Europa, en particular en el ámbito de la alta tecnología y la estandarización técnica, donde China está ganando relevancia. Rühlig también ha analizado la rivalidad tecnológica emergente entre los Estados Unidos y China y los asuntos relacionados con Hong Kong. Es doctor por la Universidad de Frankfurt, con una tesis sobre el control estatal soberano en la política exterior de China, y miembro de la Red Europea de think tanks sobre China (ETNC), que coordinó en 2018. También fue editor principal del informe anual de la red que evalúa el papel de los valores políticos en las relaciones Europa-China. Ha sido investigador visitante en la Universidad de Asuntos Exteriores de China en Pekín, en la Universidad de Estocolmo y en el Instituto Europeo de Estudios Asiáticos de Bruselas. Desde el año 2019, es integrante del grupo “Europe in China Research Network” (CHERN). Fue investigador asociado del Cluster de Excelencia "La formación de órdenes normativos" en Frankfurt y ha trabajado sobre las implicaciones políticas de los discursos en las redes sociales en China.