La nueva posición central de China en la estructura de poder del sistema internacional y su actuación cada vez más asertiva –reflejo de su mayor autoconfianza en los asuntos globales– pone en el punto de mira de sus rivales políticos y económicos cualquier movimiento que pueda alterar la competición estratégica que se libra en diferentes escenarios y ámbitos de las relaciones internacionales. Esta mirada se torna desconfiada cuando las actuaciones chinas afectan a Estados Unidos, su principal competidor estratégico.
China, potencia energética, líder en energías renovables
El ámbito energético no escapa a esta norma. Desde 2009, China es el mayor consumidor mundial de energía, lo cual ha tenido repercusiones geopolíticas no exentas de tensiones. La cuestión energética va indisociablemente unida a otras cuestiones transversales que la condicionan y a las que condiciona, aun cuando no se haga referencia explícita a ellas: el crecimiento económico chino, la rivalidad con Estados Unidos, y el impacto sobre el medioambiente. Y de la intersección entre energía y medio ambiente surge la gran paradoja: China es a la vez el mayor productor y consumidor mundial de carbón (energía altamente contaminante) y el mayor productor y más vasto mercado de energías renovables y de tecnologías asociadas a las renovables [1]1 — Ball, J. (2020) “The climate of chinese checks: Easing global warning by greening chinese infraestructure investment”. Nueva York: Brookings Institution. Disponible en línea. .
La demanda energética de China ha crecido exponencialmente como consecuencia de la expansión de su producción y ello ha generado importantes transformaciones en los mercados energéticos mundiales. En primer lugar, China ha ido ocupando posiciones claves en Oriente Medio, África y América Latina al tiempo que Estados Unidos, al haber alcanzado la autosuficiencia en petróleo, se iba retirando. En este sentido, los movimientos de China en el mapa energético han ido transformando el orden geopolítico, los juegos de alianzas y las relaciones de interdependencia. En Oriente medio, por ejemplo, la relación se ha extendido más allá del ámbito comercial y empresas chinas y árabes participan conjuntamente en proyectos industriales del sector. En segundo lugar, la exploración de nuevos yacimientos gasísticos y petrolíferos ha acentuado la conflictividad territorial de zonas como el Mar de China oriental (conflicto sino-japonés por las islas Diayú/Senkaku) y el Mar de China meridional (conflicto por las islas Spratly y Paracel entre China y todos los países ribereños). Este último conflicto está asociado también al control de las vías marítimas por las que transitan las importaciones asiáticas de energía proveniente del Golfo Pérsico. En tercer lugar, más recientemente, el poder energético chino se ha extendido al ámbito de las energías renovables, sumando un nuevo elemento de fricción a la competición estratégica: China compite con las mayores empresas mundiales (actualmente es el país con mayor número de patentes en el sector de las renovables, con un 30% frente al 18% estadounidense y al 14% de la Unión Europea y Japón) [2]2 — IRENA (2019) “A New World. The Geopolitics of the Energy Transformation”, IRENA: Abu Dabi. Disponible en línea. ; su mercado supera al del conjunto de la Unión Europea (UE) y duplica la potencia renovable de los Estados Unidos.
Algunos ejemplos del progresivo y temido aumento del poder energético chino son hechos como que las empresas chinas se hayan hecho un nicho de mercado construyendo instalaciones fotovoltaicas en zonas remotas de África o instalaciones eólicas en América Latina; que China trabaje conjuntamente con Rusia en el desarrollo de energía eólica en el Ártico y en la construcción de las centrales nucleares de Tianwán y Xudabao y, en solitario, en Pakistán, o que los grandes grupos empresariales chinos estén “colonizando” el mercado energético mundial al adquirir empresas de ingeniería del sector.
De la intersección entre energía y medio ambiente surge la gran paradoja: China es el mayor productor y consumidor mundial de carbón y, a la vez, el mayor productor de energías renovables y tecnologías asociadas a las renovables
Pero además de una potencia energética, China es el gigante financiero global de la energía. En 2017, las inversiones de sus dos bancos públicos (Banco Chino de Desarrollo y Banco Chino de Exportaciones-Importaciones) igualaron a las de todos los bancos multilaterales liderados por Occidente. Sus inversiones en energías renovables, sin embargo, son una parte muy pequeña del total, ya que la mayoría de las inversiones energéticas son todavía en combustibles fósiles. La razón es obvia: financia a países con economías en expansión cuyos gobiernos, centrados en el crecimiento, no priorizan la energía renovable [3]3 — Liu, C. y Urpelainen, J. (2021) “Why the United States should compete with China on global clean energy finance”, Nueva York: Brookings Institution. Disponible en línea. . No obstante, recordemos, domina las tecnologías de fabricación de placas solares, turbinas eólicas y baterías eléctricas, y su peso en la producción total ha contribuido al abaratamiento de los precios en el sector.
Transformaciones en el panorama energético chino: seguridad, sostenibilidad, y eficiencia
Desde los años noventa, pero con mayor intensidad desde inicios el siglo XXI, China está inmersa en un proceso de transición energética que le ha llevado a reorientar su política energética, ahora movida por un triple objetivo: garantizar su seguridad energética, mejorar su eficiencia energética y evolucionar hacia la sostenibilidad de su sistema energético.
La inseguridad energética era un lastre que la economía china deseaba soltar desde que el crecimiento exponencial de su producción disparó su demanda energética y en 1993 le convirtió de exportador en importador de energía. China lleva años intentando alcanzar la autosuficiencia en hidrocarburos y garantizarse los suministros energéticos a precios razonables. Buena parte de su estrategia expansiva en el mundo ha estado motivada por la inseguridad energética y por la necesidad asociada de diversificar las fuentes de aprovisionamiento. Así, si hasta el año 2000 sus suministros de petróleo provenían mayoritariamente del Golfo, a partir del 2001 empezaron a ganar importancia los provenientes de África y de América Latina. Su estrategia inversora y comercial conquistaba mercados, sí, pero tan o más importante era que le garantizaba el acceso a recursos energéticos. Otro pilar en el que se ha apoyado la transición energética de China ha sido el de la construcción de infraestructuras de conexión.
La “Nueva Ruta de la Seda” (Belt and Road Initiative), lanzada en 2013 –una iniciativa para unir Asia Oriental con Europa a través de una amplia red de autopistas, vías marítimas y ferroviarias, gasoductos y pasos fronterizos que incluye la creación de quince zonas económicas especiales– pretende, de manera general, expandir su influencia política y económica a nivel mundial, ampliar el uso internacional del renmimbi y coadyuvar a garantizar su seguridad energética. Por una parte, persigue contrarrestar política y económicamente la estrategia americana del “pivot to Asia” aumentando las oportunidades chinas de inversión, conquistando nuevos mercados, fortaleciendo el crecimiento económico e impulsando el consumo interno. Por otra parte, pretende garantizar a largo plazo su suministro energético desde Asia Central y Oriente Medio, a través de rutas que no puedan ser interrumpidas por el ejército estadounidense [4]4 — Chatzky, A. y McBride, J. (2020) “China’s Massive Belt and Road Initiative”, Nueva York: Council on Foreign Relations. Disponible en línea. . Sirve, pues, al triple objetivo de ganar espacio geopolítico, consolidar su nuevo modelo de crecimiento y garantizar la seguridad energética.
La eficiencia energética es otra de las asignaturas pendientes en las que las autoridades chinas han centrado su atención en la última década. Entre 2010 y 2019, China ha hecho grandes esfuerzos por mejorar la eficiencia de su sistema energético. La Agencia Internacional de la Energía calcula que sin estas mejoras su consumo energético habría sido un 25% superior. La eficiencia se va alcanzado con políticas de reforma del consumo y de freno al uso no razonable de la energía a través de planes nacionales de ahorro de agua, mejora del mecanismo de formación del precio de los recursos y promoción de la separación de residuos. La reducción del consumo también es parcialmente deudora de la transición que ha iniciado el país hacia una economía de servicios y hacia una producción de alta gama, inteligente y ecológica [5]5 — “Aspectos destacados del Comunicado de la quinta sesión plenaria del Comité Central del PCCh”. Observatorio de la política china, 30 de octubre de 2020. Disponible en línea. .
Pero quizás, el mayor desafío energético chino era, y sigue siendo, el de reducir la contaminación y evolucionar hacia sistemas energéticos sostenibles. China, como ya se ha dicho, es el mayor consumidor de energía mundial (el 22% del consumo mundial en 2018) y ha sido tradicionalmente un gran consumidor de energías fósiles, altamente contaminantes (en 2018 fue el responsable del 29% de las emisiones de carbono). A pesar de que el peso del carbón en el conjunto del consumo energético chino pasó del 68,5% en 2012 al 57,7% en 2018, aun hoy, una de cada cuatro toneladas de carbón utilizadas en el mundo es quemada para producir electricidad en China, que sigue siendo el mayor productor mundial (3.970 millones de toneladas en 2019) [6]6 — Zhang, F. (2020) “China ahead of the schedule in non-fossil fuel goal-white paper”, Singapur: ICIS. Disponible en línea. . Paradójicamente, en pocos años se ha situado en la pole position de las energías renovables [7]7 — Amin, A. (2019) “Renewable Energy: Will China Be the Superpower?”, Newsweek, 24 de junio de 2019. IRENA, op. cit. Disponible en línea. .
China se ha convertido en el mayor exportador e instalador de paneles solares, turbinas eólicas y vehículos eléctricos. En 2016, por primera vez, su inversión en energía renovable fue superior a la inversión en gas y petróleo. En 2017, sus inversiones supusieron el 45% de las inversiones mundiales en energías renovables. Se estima que en 2021 superará a la Unión Europea en instalaciones fotovoltaicas. Gradualmente, se está convirtiendo en uno de los líderes de la llamada “nueva era energética” que reducirá la influencia de los exportadores de combustibles fósiles y, con ello, perfilará nuevas geografías del comercio energético en las que la conectividad (redes e infraestructuras de redes) restará centralidad a las actuales grandes vías marítimas de transporte energético (estrechos de Ormuz y Malacca, principalmente). En 2019, China ya había superado el objetivo de conseguir que el 15% de su energía fuera renovable en 2020. Ahora, el objetivo es llegar al 20% en 2030.
China se ha convertido en el mayor exportador e instalador de paneles solares, turbinas eólicas y vehículos eléctricos. En 2016, por primera vez, su inversión en energía renovable fue superior a la inversión en gas y petróleo
La transición energética, sin duda, genera ganadores y perdedores y, por tanto, tensiones entre las industrias de energías renovables y las tradicionales en el interior del país [8]8 — En China, el lobby de la energía tradicional está controlado por el gobierno mientras que el de la nueva energía está impulsado por compañías privadas creadas en los últimos diez años. Ball, J. op. cit. , así como entre los países productores y exportadores de ambas. Con un buen posicionamiento en el mundo de las renovables, China obtendría mayor seguridad energética y, por ende, mayor libertad de definición de sus prioridades estratégicas. En este contexto, Estados Unidos desconfía de la fórmula china “todos ganamos” (win-win) y son muchas las voces provenientes de todo el espectro político estadounidense que critican la paradójica situación china como líder de las renovables y a la vez gran contaminante. No obstante, hay que recordar que, a pesar de todo, China es el país que más está contribuyendo a la descarbonización del planeta.
Los efectos de la pandemia sobre la política energética China
Los importantes efectos que la pandemia del COVID-19 ha generado sobre todos los ámbitos de las relaciones internacionales también se han proyectado sobre el mercado energético. La paralización total del transporte y el descenso drástico de la actividad industrial han tenido un impacto importante sobre la oferta y la demanda. En conjunto, la demanda energética global se redujo en 2020 un 5% respecto a la de 2019, afectando principalmente a la demanda y consumo de carbón y petróleo, lo que, a su vez, supuso un descenso del 7% de las emisiones de CO2 [9]9 — World Energy Outlook 2020, IEA: París.
. Pero la reducción de la demanda energética y la crisis económica post-COVID-19 también ha tenido efectos sobre las renovables: China sigue siendo el líder mundial en producción de energía eólica y solar, pero su crecimiento va más lento que en los últimos años, tanto en términos de la capacidad de las instalaciones, como en términos de construcción de nuevas instalaciones, debido a una política de subvenciones menos generosa [10]10 — La energía eólica y solar supuso el 9% de toda la electricidad generada por China en 2019, lo cual representó un aumento de un 1% respecto al año anterior, pero aun así el volumen fue menor al producido en 2015.
Hore, A. (2020), “Trends and Contradictions in China’s Renewable Energy Policy”, Nueva York: Columbia/SIPA, Center on Global Energy Policy. Disponible en línea.
. Además, desde la pandemia, el gobierno ha aprobado la construcción de nuevas plantas térmicas de carbón y se ha impuesto un mutismo gubernamental sobre los niveles de contaminación y sobre el avance del cambio climático.
Hoy por hoy, es pronto para determinar si será un mero frenazo derivado de la ralentización económica post-COVID-19 o una reinversión de la tendencia de los últimos años. Sin embargo, los indicios extraídos de los borradores del 14º Plan quinquenal (2021-2025) para el desarrollo económico y social, que tiene que ser aprobado en marzo de 2021, no son muy esperanzadores. A nivel discursivo, China no abandona la transición energética: el 14º Plan incluye la protección medioambiental y la lucha contra el cambio climático como uno de los tres grandes ejes sobre los que pivota el plan de desarrollo económico y social. En este sentido, el plan es continuista y sigue la línea del discurso de Xi Jinping ante la Asamblea General de Naciones Unidas (septiembre de 2020): China pretende alcanzar el pico de emisiones de carbono en 2020 y alcanzar la neutralidad en 2060 [11]11 — Andrea Rincón, “China se compromete en la ONU a alcanzar la neutralidad de carbono en 2060”. Artículo publicado en France|24 el 23 de septiembre de 2020. Disponible en línea. .
No obstante, las referencias a las políticas energéticas dejan entrever ciertas contradicciones entre los planteamientos de las reformas a largo plazo, orientadas al mercado, y los de las planificaciones administrativas a corto plazo. Las primeras siguen priorizando el desarrollo de la energía renovable y proponen la apertura del sector a más actores, pero las segundas dejan la planificación y la determinación de los objetivos en manos de los funcionarios estatales, de las empresas de red y de las empresas tradicionales. Estas contradicciones entre los dos lobbies energéticos chinos pueden frenar los cambios y favorecer el continuismo en los mercados energéticos chinos. El 14º Plan se hace eco de la tendencia anti-globalizadora representada por los países que practican el unilateralismo y el proteccionismo (referencia encubierta a los Estados Unidos). Y, paradójicamente, el país comunista más grande del planeta se presenta como un país más liberal que los Estados Unidos, multilateralista y defensor de la liberalización capitalista [12]12 — King & Wood Mallessons (2021), “China’s 14th Five-Year Plan: a blueprint for growth in complex times”, Lexology, 9 de febrero de 2021. Disponible en línea. .
En este contexto de contracción globalizadora, el Plan propone los otros dos grandes ejes del nuevo patrón de crecimiento: un desarrollo sustentado por el consumo interno para hacer frente a la debilitación del ciclo económico internacional y la autosuficiencia tecnológica. El nuevo patrón de desarrollo se basa en la reorientación de la producción hacia sectores industriales avanzados (tecnología 5G, Big Data, inteligencia artificial, internet de las cosas, circuitos integrados…), nuevos tipos de negocios (vehículos eléctricos, comercio electrónico, sistemas de pago…) y nuevos modelos de negocio (Business to Consumer, Business to Busines…). En el Plan, la seguridad es presentada como el requisito previo al desarrollo y el desarrollo como la garantía de la seguridad. Podría inferirse de ello que la grave crisis comercial con Estados Unidos, unida a la crisis derivada de la pandemia, parece haber priorizado de nuevo la seguridad y relegado la protección medioambiental.
Aun con todo, hay que considerar que la respuesta china a la crisis económica generada por el COVID-19 hasta el momento ha sido sustancialmente diferente a la dada a la crisis financiera de 2008, cuando el gobierno destinó 4 trillones de renminbis a proyectos de construcción que dispararon el consumo de energía. En esta ocasión, no ha habido incentivos de estímulo a la construcción, pero, por otra parte, las inversiones en infraestructuras de alto contenido en carbono continúan a escala masiva y, en febrero de 2020, Beijing redujo las restricciones a las inversiones en energía producida por carbón, quizás como una medida para contrarrestar los efectos de la recesión económica post-pandemia.
En un contexto de contracción globalizadora, el 14º Plan quinquenal propone un nuevo patrón de crecimiento basado en la autosuficiencia tecnológica y un desarrollo sustentado por el consumo interno
Tampoco hay inversiones en energías renovables: el último Informe de Trabajo del Gobierno chino (equivalente al Informe sobre el estado de la Nación del gobierno español) no da información alguna sobre estímulos económicos para infraestructuras de bajas emisiones [13]13 — Gosens, J. y Jotzo, F. (2020) “China’s post-COVID-19 stimulus: No Green New Deal in sight”, Environmental Innovation and Societal Transitions, vol. 36: p. 250-254. Disponible en línea. . La crisis económica post-COVID-19 también ha aumentado las dificultades financieras del sector de placas fotovoltaicas, que se han sumado a las derivadas de las continuas reducciones de las subvenciones gubernamentales al sector. Con todo, discursivamente, se sigue defendiendo que se alcanzarán los objetivos de París para 2030.
Una rivalidad, múltiples escenarios
Las trasformaciones en la estructura del poder mundial, aunque sean pacíficas, no son bienvenidas por aquellos países que se ven obligados a ceder espacio. Especialmente, si las relaciones de poder se interpretan como un juego de suma nula en el que, necesariamente, uno pierde lo que el otro gana y queda descartada toda posibilidad de ganancias compartidas. A pesar de los diferentes planteamientos sobre su relación con China por los que han pasado las Administraciones de Estados Unidos (China como enemigo, como rival, como socio estratégico…) parece haberse acabado imponiendo la consideración de China como una amenaza, más que la de China como una oportunidad. Son tiempos difíciles. Estados Unidos y China se enfrentan en la mal llamada “guerra comercial”, se posicionan en el Mar de China meridional, compiten en el espacio… En todos estos escenarios tensan y destensan sus relaciones, conscientes de que su interdependencia no les permite tensar la cuerda hasta el punto de ruptura.
La energía es un ámbito más del tablero en el que se libra el juego de poder mundial entre Estados Unidos y China. Pero más allá de esta relación bilateral, China es un jugador energético global: un gran consumidor, un gran productor y un gigante financiero; un gran contaminador y un líder de las renovables. Aunque el escenario es incierto, lo que sí sabemos es que, dado su peso como consumidor de energía y su liderazgo en el sector de las renovables, la acción o inacción de China influirá en las transiciones energéticas globales de las que depende el futuro medioambiental del planeta. Aunque está por demostrar si la pandemia ha interrumpido o simplemente ralentizado la transición energética en China, de las declaraciones de sus líderes y de los borradores del nuevo Plan quinquenal parece derivarse que este país ha apostado firmemente por un nuevo modelo de crecimiento económico, menos intensivo en energía y en combustibles fósiles, energéticamente más sostenible y eficiente, basado en tecnologías avanzadas. Y lo ha hecho porque es clave para la continuidad de su crecimiento y la consolidación de su expansión internacional. Por ello, parece plausible esperar que tras la reactivación económica post-COVID-19 venga la reactivación de la transición energética.
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Referencias
1 —Ball, J. (2020) “The climate of chinese checks: Easing global warning by greening chinese infraestructure investment”. Nueva York: Brookings Institution. Disponible en línea.
2 —IRENA (2019) “A New World. The Geopolitics of the Energy Transformation”, IRENA: Abu Dabi. Disponible en línea.
3 —Liu, C. y Urpelainen, J. (2021) “Why the United States should compete with China on global clean energy finance”, Nueva York: Brookings Institution. Disponible en línea.
4 —Chatzky, A. y McBride, J. (2020) “China’s Massive Belt and Road Initiative”, Nueva York: Council on Foreign Relations. Disponible en línea.
5 —“Aspectos destacados del Comunicado de la quinta sesión plenaria del Comité Central del PCCh”. Observatorio de la política china, 30 de octubre de 2020. Disponible en línea.
6 —Zhang, F. (2020) “China ahead of the schedule in non-fossil fuel goal-white paper”, Singapur: ICIS. Disponible en línea.
7 —Amin, A. (2019) “Renewable Energy: Will China Be the Superpower?”, Newsweek, 24 de junio de 2019. IRENA, op. cit. Disponible en línea.
8 —En China, el lobby de la energía tradicional está controlado por el gobierno mientras que el de la nueva energía está impulsado por compañías privadas creadas en los últimos diez años. Ball, J. op. cit.
9 —World Energy Outlook 2020, IEA: París.
10 —La energía eólica y solar supuso el 9% de toda la electricidad generada por China en 2019, lo cual representó un aumento de un 1% respecto al año anterior, pero aun así el volumen fue menor al producido en 2015.
Hore, A. (2020), “Trends and Contradictions in China’s Renewable Energy Policy”, Nueva York: Columbia/SIPA, Center on Global Energy Policy. Disponible en línea.11 —Andrea Rincón, “China se compromete en la ONU a alcanzar la neutralidad de carbono en 2060”. Artículo publicado en France|24 el 23 de septiembre de 2020. Disponible en línea.
12 —King & Wood Mallessons (2021), “China’s 14th Five-Year Plan: a blueprint for growth in complex times”, Lexology, 9 de febrero de 2021. Disponible en línea.
13 —Gosens, J. y Jotzo, F. (2020) “China’s post-COVID-19 stimulus: No Green New Deal in sight”, Environmental Innovation and Societal Transitions, vol. 36: p. 250-254. Disponible en línea.
Caterina Garcia
Caterina Garcia Segura es Catedrática de Relaciones Internacionales de la Universidad Pompeu Fabra. Presidenta de la Asociación Española de Profesores de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales, es coordinadora del Grupo de Investigación consolidado en Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales. Forma parte del Consejo científico del IBEI y del consejo asesor de Casa Asia, así como del consejo de redacción de varias revistas como la Revista Española de Derecho Internacional o la revista Tempo Exterior. También es miembro de varios comités evaluadores de la actividad investigadora. Sus principales temas de interés y líneas de investigación giran alrededor de la teoría de las Relaciones Internacionales, los actores internacionales no gubernamentales, la evolución del orden internacional, la creación de normas internacionales y las transformaciones de la seguridad y los estudios de área, especialmente en la región de Asia oriental. Es autora de varios artículos y libros, incluyendo Las crisis políticas y económicas: nuevos escenarios internacionales (2014) y The Goepolitics of Energy in East Asia: Regional and Global Implications of Security and Governance (2018).
