La diplomàcia multilateral de la Xina

Segons una de les definicions citades més sovint, el multilateralisme és “una forma institucional que coordina les relacions entre tres o més estats d’acord amb principis de conducta ‘generalitzats’” [1]1 — John Gerard Ruggie (1992): “Multilateralism: The Anatomy of an Institution”, International Organization, 46 (3), p. 571. . Les organitzacions internacionals (OI), la principal forma institucional de multilateralisme, són un instrument per afrontar els reptes que transcendeixen les fronteres nacionals. La manera com la Xina utilitza aquests instruments és una part intrínseca del conjunt de la seva política exterior i una característica de la diplomàcia multilateral d’aquest país. Aquest article perfila la diplomàcia multilateral de la Xina, que ha estat influenciada per les seves relacions amb Occident i que ha evolucionat amb les ajustaments en la política d’aquest país.

Un camí accidentat cap a les organitzacions internacionals

Com una de les grans civilitzacions antigues, al llarg de la seva llarga història la Xina ha elaborat un sistema centrat en la seva nació, conegut com a “ordre sino-bàrbar” o “sistema de tributs”, en les seves relacions amb els països perifèrics. A diferència de l’ordre de Westfàlia, anàrquic i basat en el principi d’igualtat sobirana, el “sistema de tributs” era jerarquitzat i tenia la Xina a la cúspide. Tanmateix, des que els vaixells de guerra i els canons occidentals hi van entrar per força al segle XIX, la Xina va patir una invasió rere l’altra. Com a conseqüència de les derrotes que va patir, es va arrossegar aquest país a seguir el sistema de Westfàlia, de manera que la Xina es va trobar en una posició de subordinació. En la història xinesa, aquest procés es va recordar com el segle d’humiliació.

La República Popular de la Xina (RPX) es va fundar el 1949, després que el Partit Comunista Xinès (PCX) derrotés el Partit Nacionalista, el govern de la República de la Xina del qual va fugir a Taiwan. El nou Govern va exigir a les Nacions Unides (ONU) que expulsés els representants de les autoritats taiwaneses i els substituís pels seus nous representants permanents a les Nacions Unides. A causa del suport dels EUA a la República de la Xina, la demanda de la RPX no es va acceptar. Limitada per l’enfrontament de la guerra freda, al principi els contactes de la Xina amb la comunitat internacional es limitaven a tenir relació amb les nacions socialistes liderades per la Unió Soviètica i alguns països veïns. A més, la ruptura sino-soviètica dels anys seixanta va deixar la Xina encara més aïllada de la comunitat internacional.

Exclosa de la majoria d’OI, la postura de la Xina envers el sistema internacional del 1949 al 1971 va ser definida per Kim com a “transformadora del sistema”, i va passar per “les fases d’optimisme, frustració, desencant, rebel·lió i desinterès, fins a una esperança revifada i una campanya diplomàtica sofisticada per obtenir el seu seient a l’ONU” [2]2 — Kim, Samuel (1994): “China’s International Organizational Behaviour”. A: Thomas W. Robinson, David Shambaugh (eds.), Chinese Foreign Policy: Theory and Practice, Nova York: Oxford University Press, p. 431. . Després que el 26 d’octubre del 1971 la RPX obtingués el seu seient a les Nacions Unides, la seva postura es va convertir en “reformadora del sistema”, ja que la RPX considerava que el sistema de l’ONU era injust i necessitava reformes.

Compromís ampli i actiu

El final de la guerra freda va eliminar els obstacles polítics dels intercanvis entre Orient i Occident, cosa que va accelerar a noves fites la velocitat de la globalització. Les qüestions globals, que requereixen cooperació multilateral, han crescut exponencialment en nombre i en complexitat, de manera que han creat la necessitat de solucions globals. Les OI han adquirit més importància i la diplomàcia multilateral s’ha tornat més activa que mai.

La Xina considerava la globalització una arma de doble tall, de la qual es podia valer amb cura, de manera que va engrandir enèrgicament la seva diplomàcia multilateral i va aconseguir èxits notables. Per exemple, el 1977, l’any abans d’obrir-se a l’exterior, la Xina només era membre de 21 organitzacions governamentals internacionals (OGI) i només s’havia incorporat a 45 tractats internacionals. El 2015, la Xina s’havia adherit a més de 130 OGI, incloses l’ONU i les seves organitzacions especials i gairebé totes les organitzacions intergovernamentals mundials, i havia signat o s’havia adherit a 400 tractats internacionals multilaterals [4]4 — “Gongtong haiwei zhanhou guoji zhixu [Defensem junts l’ordre posterior a la Segona Guerra Mundial]”, People’s Daily, 15 abril 2015. . El mecanisme multilateral al qual ha accedit la Xina comprèn organitzacions globals com l’ONU, l’OMC i l’OMS, regionals com l’Organització de Cooperació de Xangai (OCX) i el mecanisme de diàleg ASEAN+3, i transregionals com la Cimera Àsia-Europa, la Cooperació Econòmica de l’Àsia-Pacífic (APEC, segons la sigla en anglès) i els països BRICS.

La diplomàcia multilateral de la Xina no només va ser exhaustiva. Aquest país ha passat de ser un participant passiu a un d’actiu, i fins i tot a exercir de defensor i líder en la diplomàcia multilateral. La Xina va proposar la creació del Fòrum de Cooperació Xina-Àfrica (FOCAC, segons la sigla en anglès) l’any 2000. Al FOCAC el va seguir el Fòrum de Cooperació Sino-Àrab engegat el 2004, i el 2011 es va posar en marxa el fòrum entre la Xina i la Comunitat d’Estats Llatinoamericans i Caribenys (CELAC). El 2001, la Xina va fomentar la creació de l’OCX, va acollir les converses de sis països (la Xina, els Estats Units, Rússia, el Japó, la República Democràtica de Corea i la República de Corea) sobre la qüestió nuclear de Corea durant el 2003-2009, i va proposar la iniciativa del Cinturó i Ruta de la Seda (BRI, segons la sigla en anglès) el 2013. Per facilitar la implementació de la BRI, el 2016 la Xina va fundar el Banc Asiàtic d’Inversió en Infraestructures (AIIB, segons la sigla en anglès).

L’ONU com a exemple

L’ONU és l’estendard i el referent del multilateralisme. Les activitats de la Xina dins de les Nacions Unides i les seves polítiques envers aquesta organització reflecteixen la seva política envers les OI i la diplomàcia multilateral. A mesura que la Xina ascendia econòmicament, ja no criticava els Estats Units, sinó que els donava suport complint les seves obligacions. La contribució financera de la Xina al pressupost ordinari de l’ONU n’és un exemple. El 1995, la participació de la Xina en el pressupost anual total de l’ONU era inferior a l’1%, però el 2012 ja havia augmentat fins al 5,15%; el 2016, al 7,9%, i el 2019, al 12,01%, unes xifres només comparables a les dels EUA [5]5 — Document de l’Assamblea General de l’ONU A/73/350/Add.1, 24 desembre 2018. Disponible en línia. .

L’actitud de la Xina envers les operacions de les Forces de Pau de les Nacions Unides (UNPK, segons la sigla en anglès) n’és un altre bon exemple. Després de recuperar el seu seient, i a causa de la seva implicació militar directa amb les forces de l’UNPK durant la guerra de Corea (1950-1953), la Xina es va trobar en una posició molt incòmoda respecte a les missions de les Forces de Pau de les Nacions Unides. Com a membre permanent del Consell de Seguretat de l’ONU, la Xina va intentar distanciar-se tot el possible les operacions de l’UNPK fins a la 36a assemblea general de les Nacions Unides, el 1981, quan va començar a donar suport a les operacions per mantenir la pau. El 1982, la Xina va començar a pagar la seva quota per les operacions de l’UNPK, la proporció de la qual ha anat augmentant, especialment durant el nou segle. El 2010, la participació de la Xina en el pressupost de l’UNPK només es va situar en el 3,95%, però el 2016 va augmentar fins al 10,2% i va arribar al 15,22% el 2019 [6]6 — Zhang Qingmin (2019): Contemporary China’s Diplomacy, Pequín: China International Press, p.143. , de manera que aquest país es va convertir en el segon contribuent financer més important de les operacions de l’UNPK.

El 1988, la Xina es va convertir en membre del Comitè Especial de les Nacions Unides d’Operacions de Manteniment de la Pau. El 2001, la Xina va establir la seva oficina de manteniment de la pau amb el seu Ministeri de Defensa i el 2002 va participar en el mecanisme d’acord de drets de gir de classe A per a les operacions de l’UNPK. El desembre del 2013, la Xina va començar a enviar 395 tropes orgàniques de seguretat i de manteniment de la pau a Mali. L’agost del 2020, la Xina havia enviat 40.000 militars a 25 missions de manteniment de la pau de les Nacions Unides [7]7 — Oficina d’Informació del Consell d’Estat de la República Popular de la Xina (setembre 2020): China’s Armed Forces: 30 Years of UN Peacekeeping Operations. , de manera que es va convertir en el contribuent, dels cinc membres permanents del Consell de Seguretat de l’ONU, que va proporcionar més tropes i policies.

Diplomàcia multilateral amb múltiples facetes

La diplomàcia multilateral proactiva de la Xina no es limita a l’ONU. També és present a l’OMC, l’OMS i altres àrees. La Xina va presentar una sol·licitud formal per recuperar la seva pertinença al GATT el 1986. El procés de revisió va trigar 15 anys, fins que la Xina es va convertir en el 143è membre de l’OMC el 2001. Un cop va accedir a l’OMC, la Xina s’ha adherit al procediment de mantenir un equilibri entre drets i deures mentre segueix les normes de l’OMC per complir les seves obligacions. L’adhesió a l’OMC va accelerar molt el desenvolupament econòmic de la Xina.

No obstant, el creixement econòmic que ha portat l’OMC a la Xina i altres països en vies de desenvolupament ha provocat crítiques d’alguns països, especialment dels EUA. El règim de resolució de conflictes de l’OMC corre el risc de paralitzar-se, ja que no es poden cobrir les vacants dels membres del seu òrgan d’apel·lació, alguns membres han augmentat els aranzels abusant de la clàusula d’excepció relativa a la seguretat i alguns membres han adoptat estratègies unilaterals sense tenir en compte el reglament multilateral de l’OMC. La Xina va donar suport a la reforma necessària de l’OMC per augmentar-ne l’autoritat i l’eficàcia, i va proposar tres principis bàsics sobre la reforma de l’organització. En primer lloc, la reforma de l’OMC hauria de preservar els valors bàsics de la no-discriminació i la llibertat. En segon lloc, hauria de protegir els interessos de desenvolupament dels membres en vies de desenvolupament, que tenen dret a un tracte especial i diferencial en comparació amb els membres desenvolupats. En tercer lloc, hauria de seguir la pràctica de prendre decisions per consens, i les normes haurien de ser adoptades conjuntament per la comunitat internacional [8]8 — “Zhongguo tichu shimao zuzhi gaige de lichang [La Xina presenta les seves posicions i propostes sobre la reforma de l’OMC]”, People’s Daily, 24 novembre 2018, p. 6. .

Multilateralisme divergent

Els reptes als quals s’enfronten l’OMC i l’OMS mostren que el sistema multilateral sorgit de les cendres de les dues guerres mundials necessita una reforma urgentment, atès el delicat statu quo al voltant de les OI més importants. Tot i que els països generalment coincideixen en la importància del multilateralisme, aquestes OI s’han sumat a la divisió i la confrontació. Els països s’acusen mútuament de no seguir la normativa existent, difereixen sobre si i com s’haurien de reformar les OI existents, sobre com s’hauria d’implementar el multilateralisme i sobre en quines normes s’hauria de basar.

Considerant que el multilateralisme forma part “del seu ADN”, la UE ha defensat enèrgicament una organització internacional multilateral basada en la normativa. La UE i la Xina han reafirmat “el seu compromís amb el multilateralisme […] amb les Nacions Unides (ONU) al centre” i el “sistema comercial multilateral basat en la normativa amb l’OMC al centre” i han acordat “fer més aportacions per mantenir el multilateralisme” [9]9 — “China-EU Summit Joint statement Brussels, 9 abril 2019. Disponible en línia. .

El govern dels Estats Units va revertir el rumb de la política exterior nord-americana de la unilateralitat al multilateralisme després que Joe Biden substituís Donald Trump com a president. A la zona d’Àsia-Pacífic, els Estats Units van liderar l’aliança Quad (els Estats Units, el Japó, Austràlia i l’Índia) per “un ordre lliure i obert basat en regles, arrelat en el dret internacional per incrementar la seguretat i la prosperitat, i per combatre les amenaces tant a la conca Indo-Pacífica com més enllà” [10]10 — “Quad Leaders’ Joint Statement: ‘The Spirit of the Quad’”. Disponible en línia. . A l’altre costat de l’Atlàntic, els Estats Units intenten no només enfortir el G7 i l’OTAN, sinó formar un nou Deu Democràcies (D10) convidant els líders d’Austràlia, l’Índia, Sud-àfrica i Corea del Sud a participar en la cimera del G7 del 2021 a la badia de Carbis, a la Gran Bretanya. El comunicat de la cimera del G7 també va ratificar el seu objectiu de fomentar “el posicionament estratègic i l’acció coordinada entre un grup de democràcies influents i afins per avançar en un ordre democràtic basat en normes” [11]11 — “Carbis Bay G7 Summit Communiqué”. Disponible en línia. .

Durant una conversa telefònica amb el secretari d’estat nord-americà Blinken abans de la cimera del D10, el diplomàtic més important de la Xina, Yang Jiechi, va expressar el desacord del seu país amb els Estats Units sobre l’ordre internacional. Yang va dir:

“Només existeixen un sistema i un ordre al món: el sistema internacional amb l’ONU al centre i l’ ordre internacional fonamentat en el dret internacional, en lloc dels suposats sistema i ordre pels quals advoquen una petita minoria de països.”

“Només existeix un conjunt de regulacions, que són les regulacions bàsiques de les relacions internacionals que es regeixen pel propòsit i els principis de la Carta de les Nacions Unides, en lloc de les suposades regulacions formulades per una petita minoria de països.”

“Només existeix un tipus de multilateralisme, aquell que es basa en els objectius i els principis de la Carta de les Nacions Unides, així com en el dret internacional, i, d’acord amb això, els països es tracten mútuament com a iguals per aconseguir una cooperació de guanyar-guanyar.”

Cao Desheng, “Chinese diplomat urges US to get ties back on right track”, China Daily, 12 de juny del 2021.

La conversa va demostrar clarament la discrepància entre la Xina i els Estats Units sobre el multilateralisme. En primer lloc, difereixen en els valors en els quals s’hauria de basar. Hi ha consens general en el fet que el multilateralisme es construeix al voltant d’un conjunt concret de valors i aspiracions. Els Estats Units remarquen que els valors comuns es basen en els drets humans, la democràcia, el lliure mercat, les societats obertes i la igualtat de gènere a nivell individual, i la igualtat sobirana dels estats i la no-agressió entre estats a nivell del sistema.

La Xina, en canvi, remarca els principis d’igualtat de totes les nacions, la no agressió i la no interferència en els assumptes interns dels altres països, tal com està recollit a la Carta de les Nacions Unides, tot i que no descarta els valors basats en els drets individuals. La Xina lloa molt la democràcia, però centrant-se en la democratització de les relacions internacionals, la qual cosa significa que les qüestions internacionals s’haurien d’abordar mitjançant una consulta exhaustiva en lloc que només siguin un país o uns pocs els que prenguin decisions, i cada país, independentment de la seva mida, poder o riquesa, hauria de poder expressar la seva opinió sobre les qüestions internacionals.

En segon lloc, divergeixen en el tipus d’OI que fonamenta el multilateralisme. Els Estats Units critiquen la Xina per ser un país revisionista que qüestiona les regles i normes del sistema internacional, i considera que les OI existents, com l’OMC, han estat injustes, ja que han discriminat positivament la Xina. Té la intenció de reforçar i construir aliances multilaterals amb països afins o practicar el multilateralisme amb grups reduïts, tal com queda palès amb l’acord Quad i el D10.

Alhora, la Xina considera que els EUA són un país revisionista, que desafia el sistema internacional existent amb l’ONU al centre i la Carta de l’ONU com a normativa bàsica. Des del seu punt de vista, la Xina està defensant l’ordre mundial existent amb un principi coherent: mantenir l’autoritat i l’estatus de l’ONU, oposar-se al multilateralisme selectiu comprometent-se amb l’obertura i la inclusió en lloc de l’aïllament i l’exclusió [12]12 — Xi, Jinping, “Que la antorcha del multilateralismo ilumine el camino de la humanidad”. Disponible en línia. . La Xina considera que el suposat “multilateralisme de grups reduïts” “basat en el valor” és “perillós i destructiu”, tal com demostrava l’antiga lògica d’aliança i contenció, i que només incitaria a la confrontació entre els grups [13]13 — “Xinhua Commentary: Guarding against all forms of pseudo multilateralism”. Disponible en línia. .

En tercer lloc, també divergeixen sobre quins haurien de ser els actors del multilateralisme. Encara que no és un punt tan destacat com els dos primers, sí que mostra els diferents valors als quals donen suport els Estats Units i la Xina. En preferir el “multilateralisme de grups reduïts”, els Estats Units s’estimen més una organització multiparticipant, o una xarxa d’actors privats, en què els governs continuïn sent els actors principals. La Xina, tot i defensar el multilateralisme inclusiu, prefereix un enfocament centrat en l’Estat, en què el govern central jugui un paper predominant. Les diferències de l’un i de l’altre no són totalment excloents ni contradictòries, però sí que mostren discrepàncies en quines són les prioritats dels EUA i la Xina.

Conclusió

Què va impulsar la política de la Xina envers el sistema internacional i va modelar la diplomàcia multilateral d’aquest país? Alguns afirmen que ha estat el resultat d’una elecció racional i calculada, altres consideren que és un procés tàctic d’adaptació, i altres consideren que es tracta d’un procés d’aprenentatge (és a dir, que realment interioritza el multilateralisme). La conclusió de Lampton després d’analitzar aquests punts de vista capta aquest procés amb encert: “Potser inicialment Pequín es va incorporar a les relacions internacionals basant-se en consideracions tàctiques, però aquesta implicació internacional és un tema difícil… El que comença com una adaptació tàctica pot canviar lentament a un ‘aprenentatge’ (canvi permanent). Potser la conceptualització més adequada és l’aprenentatge adaptatiu” [15]15 — Lampton, David (2001): The Making of Chinese Foreign and Security Policy in the Era of Reform, Stanford, Califòrnia: Stanford University Press, p. 34-35. .

No obstant, la política de la Xina envers el multilateralisme mai ha estat el resultat d’esforços unilaterals de la part xinesa. Ha estat un procés bilateral i interactiu. Quan la Xina va intentar canviar l’ordre mundial a través de la revolució, no només va fracassar a l’hora d’assolir aquest objectiu, sinó que també es va tancar en una posició endarrerida econòmicament i políticament aïllada. Quan el món va aïllar la Xina, no només va privar la Xina de l’oportunitat de canviar, sinó que també va ajudar a crear un enemic revolucionari. Quan la Xina va canviar la seva política i el seu comportament extern, no només va canviar les seves relacions amb el món exterior, sinó que també va crear un entorn favorable per a un creixement econòmic elevat i sostingut. Quan el món va començar a acceptar la Xina, aquesta acceptació no només la va convertir en una potència forta, sinó també en una potència responsable i constructiva.

La veritat és que el futur de la Xina ha estat tan lligat al de la resta del món que avui la influència de la Xina sobre el món i la influència del món sobre la Xina no té precedents. Aquest país ha estat un component vital del món i s’ha convertit en un membre important del sistema internacional. La Xina no pot desenvolupar-se mentre està aïllada del món i, per tant, es compromet a obrir-se encara més. Millorar les relacions positives de la Xina amb el sistema internacional no només és una tasca urgent per a la política exterior xinesa, sinó també per al món, especialment Occident, que des de fa molt temps desitja determinar els comportaments de la Xina.

• Referències

  1 —

  John Gerard Ruggie (1992): “Multilateralism: The Anatomy of an Institution”, International Organization, 46 (3), p. 571.

  2 —

  Kim, Samuel (1994): “China’s International Organizational Behaviour”. A: Thomas W. Robinson, David Shambaugh (eds.), Chinese Foreign Policy: Theory and Practice, Nova York: Oxford University Press, p. 431.

  3 —

  Ibíd.

  4 —

  “Gongtong haiwei zhanhou guoji zhixu [Defensem junts l’ordre posterior a la Segona Guerra Mundial]”, People’s Daily, 15 abril 2015.

  5 —

  Document de l’Assamblea General de l’ONU A/73/350/Add.1, 24 desembre 2018. Disponible en línia.

  6 —

  Zhang Qingmin (2019): Contemporary China’s Diplomacy, Pequín: China International Press, p.143.

  7 —

  Oficina d’Informació del Consell d’Estat de la República Popular de la Xina (setembre 2020): China’s Armed Forces: 30 Years of UN Peacekeeping Operations.

  8 —

  “Zhongguo tichu shimao zuzhi gaige de lichang [La Xina presenta les seves posicions i propostes sobre la reforma de l’OMC]”, People’s Daily, 24 novembre 2018, p. 6.

  9 —

  “China-EU Summit Joint statement Brussels, 9 abril 2019. Disponible en línia.

  10 —

  “Quad Leaders’ Joint Statement: ‘The Spirit of the Quad’”. Disponible en línia.

  11 —

  “Carbis Bay G7 Summit Communiqué”. Disponible en línia.

  12 —

  Xi, Jinping, “Que la antorcha del multilateralismo ilumine el camino de la humanidad”. Disponible en línia.

  13 —

  “Xinhua Commentary: Guarding against all forms of pseudo multilateralism”. Disponible en línia.

  14 —

  “China’s Position Paper on UN Reforms (full text)”. Disponible en línia.

  15 —

  Lampton, David (2001): The Making of Chinese Foreign and Security Policy in the Era of Reform, Stanford, Califòrnia: Stanford University Press, p. 34-35.