El ràpid ascens de la Xina com a donant en les darreres dues dècades és un dels canvis més destacats en l’estructura global d’ajuda al desenvolupament. Avui, la influència de l’ajuda proporcionada per la Xina ha quedat palesa en molts països en vies de desenvolupament d’Àsia, Àfrica i l’Amèrica Llatina. No hi ha dubte que l’ajuda que proporciona la Xina ha esdevingut indispensable per assistir el món a erradicar la pobresa i a afrontar els reptes comuns a tota la humanitat, com l’escalfament global i les malalties infeccioses. L’augment d’inversions xineses en ajuda i els seus conceptes i maneres d’encarar-la són diferents dels donants tradicionals i han provocat un debat acalorat. Sembla que la Xina és camí d’obtenir un paper de lideratge en l’àmbit de l’ajuda al desenvolupament. No obstant això, una anàlisi detallada de la situació mostra alguns reptes enormes en aquest camí.
L’ascens de la Xina com a donant d’ajuda
Tot i que es considera que la Xina és un donant emergent, ha proporcionat ajuda des del 1950. Durant els primers trenta anys de la República Popular, la Xina va invertir molt a ajudar els seus aliats. La despesa en ajuda internacional, que va anar molt més enllà de les seves possibilitats, es va considerar insostenible. Després del 1980, quan la Xina va decidir reformar i obrir el país, el pressupost dedicat a aquest tipus d’ajuda es va reduir de manera dràstica per encaixar en la seva identitat de país pobre en vies de desenvolupament. A principis de la dècada del 2000, els líders xinesos van proposar l’estratègia de “sortida al món” per animar les empreses a explorar mercats estrangers. Des de llavors, impulsada per aquesta estratègia i per una economia que creix ràpidament, el paper de la Xina en l’estructura mundial de l’ajuda al desenvolupament ha sigut cada vegada més rellevant.
El canvi més visible de la Xina pel que fa a l’ajuda al desenvolupament en les darreres dues dècades és un creixement impressionant de la despesa. Segons el primer llibre blanc de la Xina sobre ajuda al desenvolupament, publicat el 2011, els recursos econòmics d’aquest país destinats a l’ajuda internacional va augmentar una mitjana del 29,4% cada any des del 2004 fins al 2009 [1]1 — Oficina d’Informació del Consell d’Estat, República Popular de la Xina (2011). China’s Foreign Aid. Llibre blanc publicat el 21 d’abril de 2011. Disponible en línia. . Com estima Naohiro Kitano, investigador amb molta experiència en l’ajuda al desenvolupament xinesa, la despesa amb aquesta finalitat va experimentar un fort creixement durant la primera dècada dels anys 2000, ja que va passar d’uns 700 milions de dòlars el 2001 a 3.700 milions de dòlars el 2010. Encara que va patir algunes fluctuacions, en general la despesa en ajuda al desenvolupament xinesa va seguir creixent del 2011 al 2019 i va arribar al seu màxim el 2018 i el 2019 amb 6.800 milions de dòlars [2]2 — Naohiro Kitano i Yumiko Miyabayashi (2020). “Estimating China’s Foreign Aid: 2019–2020 Preliminary Figures”. Disponible en línia. . Aquesta xifra va fer que el 2019 la Xina esdevingués el setè país màxim donant del món, després dels Estats Units (EUA), Alemanya, el Regne Unit, el Japó, França i Turquia.
Amb l’increment del pressupost destinat a aquest àmbit, la Xina ha intentat reformar el seu règim d’ajuda al desenvolupament perquè resulti més útil a l’hora d’implementar-ne les mesures. Feia temps que l’agència xinesa d’ajuda internacional estava associada a la seva autoritat econòmica com a departament de baix nivell. Això feia que fos difícil coordinar les mesures d’ajuda al desenvolupament portades a terme per les institucions ministerials, i que aquesta estigués embullada amb els interessos comercials xinesos. El 2018, com a part de la reforma general de les institucions del govern central, es va crear l’Agència Xinesa de Cooperació Internacional per al Desenvolupament (CIDCA, segons la sigla en anglès). Com a agència que depèn directament del Consell d’Estat de la Xina, la CIDCA està concebuda perquè ajudi a optimitzar aquest règim d’ajuda i proporcioni lideratge a les seves mesures. Alhora, la comunitat investigadora xinesa sobre ajuda al desenvolupament ha anat augmentant. Un nombre creixent d’investigadors xinesos en universitats i think tanks amb experiència en diferents disciplines han començat a parar atenció a la història i la pràctica de l’ajuda al desenvolupament xinesa. El nombre d’articles acadèmics, monografies i llibres publicats s’ha multiplicat. Avui, l’estudi del desenvolupament s’està transformant d’un tema a la perifèria de l’àmbit acadèmic xinès a un de valorat.
A més, les pràctiques xineses d’ajuda al desenvolupament i la lluita nacional contra la pobresa han provocat l’interès dels donants tradicionals i dels països en vies de desenvolupament. En lloc de tenir una relació basada en “donar i rebre”, la Xina posa l’accent en els principis de reciprocitat i associació en la seva relació amb altres països en vies de desenvolupament i considera aquestes mesures com una ajuda als seus “germans pobres”.
En lloc de tenir una relació basada en “donar i rebre”, la Xina posa l’accent en els principis de reciprocitat i associació. A la pràctica, les operacions d’ajuda al desenvolupament de la Xina solen ser més eficients que les dels donants tradicionals i no interfereixen en l’autoritat dels governs receptors
A la pràctica, les operacions d’ajuda de la Xina solen ser més eficients que les dels donants tradicionals, i no interfereixen en l’autoritat dels governs receptors. A més, la Xina se centra en el sector de les infraestructures econòmiques en lloc del l’educació, el gènere i el medi ambient, els àmbits preferits dels donants tradicionals. Això provoca que l’ajuda xinesa resulti atractiva per als països en vies de desenvolupament aclaparats per llargs tràmits i desitjosos d’inversions en infraestructures. Avui, per als donants tradicionals, tot i que en les darreres dècades han transferit milers de milions de dòlars al món en vies de desenvolupament, la prosperitat continua sent una promesa incomplerta per a molts països. Els èxits notables de la Xina en la reducció de la pobresa i la seva ajuda al desenvolupament semblen ser una alternativa. Encara que preocupa que l’ajuda xinesa pugui erosionar l’atractiu i l’eficàcia de la proporcionada per donants tradicionals [3]3 — Woods, N. (2008). “Whose Aid? Whose Influence? China, Emerging Donors and the Silent Revolution in Development Assistance”. International Affairs, 84 (6), p. 1205-1221. , els països en vies de desenvolupament desitgen aprendre de les millors pràctiques xineses, cosa que els aporta un valor afegit.
Els límits de l’ajuda al desenvolupament de la Xina
La importància del paper de la Xina en l’estructura mundial d’ajuda al desenvolupament ha augmentat dràsticament i sembla que fins i tot podria tenir-hi un paper més destacat. Malgrat tot, en el camí cap a aquest objectiu, la Xina encara ha d’afrontar alguns reptes clau.
Aportació limitada de recursos: tot i el ràpid creixement de les darreres dues dècades, l’aportació d’ajuda de la Xina encara és petita en comparació amb alguns dels donants més importants. La seva inversió actual només se situa al voltant d’una cinquena part de la dels EUA i d’un terç de la d’Alemanya. Està àmpliament acceptat que els països desenvolupats haurien de gastar el 0,7% de la renda nacional bruta (RNB) en ajuda al desenvolupament. El 2019, el nivell mitjà de despesa dels països de l’Organització per a la Cooperació i el Desenvolupament Econòmic (OCDE) va ser del 0,3% de l’RNB, entre els quals els estats membres de la Unió Europea (UE) en conjunt van destinar el 0,47% de l’RNB a l’ajuda al desenvolupament, mentre que el percentatge dels EUA va ser el 0,16%. Segons les estimacions, el 2019 el pressupost d’ajuda xinès només suposava el 0,047% de l’RNB [4]4 — Naohiro Kitano i Yumiko Miyabayashi (2020). “Estimating China’s Foreign Aid: 2019–2020 Preliminary Figures”. Disponible en línia. . Tot i que la Xina no ha d’assumir la mateixa responsabilitat que els països desenvolupats, si vol jugar un paper més crucial en aquest àmbit, n’haurà d’augmentar la despesa substancialment.
No obstant això, la Xina s’enfronta a obstacles importants a l’hora de portar-ho a terme, un dels quals és la falta de suport públic [5]5 — Lucy Hornby i Tom Hancock, “China Pledge of $60bn Loans to Africa Sparks Anger at Home”, Financial Times, 4 de setembre de 2018. Disponible en línia. . La Xina afirma que el 2020 va aconseguir una victòria decisiva en l’erradicació de la pobresa absoluta (amb un llindar de pobresa de 2,3 dòlars diaris), però moltes persones encara pateixen dificultats importants en la seva vida. De fet, si s’aplica el llindar de pobresa (5,5 dòlars diaris) establert pel Banc Mundial per als països de renda mitjana-alta, als quals pertany la Xina, el 2016 més de 300 milions de xinesos encara es trobaven en situació de pobresa. És fàcil oblidar que la Xina continua sent un país que rep ajudes. El 2019, aquest país va rebre ajudes per valor de 1.400 milions de dòlars de donants de tot el món. La millora de la vida de les persones continua sent la prioritat principal del Partit Comunista Xinès i la preocupació principal dels ciutadans xinesos. En aquest context, no és fàcil esperar que les generoses mesures d’ajuda internacional d’aquest país obtinguin el suport públic. Per tant, els seus responsables polítics han de tenir molta cura a l’hora de gastar diners.
Capacitats limitades d’elaboració de polítiques i recerca: la CIDCA, establerta el 2018, malgrat la millora burocràtica de l’autoritat en ajuda al desenvolupament xinesa, ha demostrat que complir les expectatives dels ciutadans és un repte. Amb un equip de prop de 100 efectius, l’agència viceministerial és incapaç de proporcionar un lideratge sòlid per a les activitats xineses d’ajuda internacional [6]6 — CHENG Cheng (2019). “The Logic Behind China’s Foreign Aid Agency”. Carnegie Endowment for International Peace, 21 de maig de 2019. Disponible en línia. . El règim d’ajuda d’aquest país continua molt fragmentat des que s’han implementat mesures, com ara formació, en els ministeris corresponents. Pel que fa a la recerca de l’ajuda al desenvolupament, tot i que cada vegada hi ha més investigadors i institucions que han començat a treballar en aquest camp, encara es troba a les beceroles en comparació amb els EUA i Europa. Només hi ha un grapat d’institucions xineses dedicades als estudis de desenvolupament, i el nombre d’estudiants que s’hi matriculen continua sent modest.
La poca capacitat de la Xina pel que fa a l’elaboració de polítiques i la recerca té un preu. Sense el coneixement i la capacitat suficients per gestionar modalitats d’ajuda innovadores, les ajudes xineses només s’han entregat a través d’algunes formes senzilles, com ara mitjançant la construcció de projectes complets o el lliurament de béns i materials. Això podria perjudicar la plena materialització del potencial de l’ajuda al desenvolupament xinesa. A més, l’elaboració dels sistemes estadístics i d’avaluació d’aquest àmbit encara es troba en una primera fase. La falta d’aquests sistemes fa que l’ajuda resulti difícil d’entendre per als observadors i, per tant, provoca recel tant a la Xina com a l’estranger. A més, sense avaluacions a nivell de projectes, països i temàtiques, és difícil que els responsables polítics xinesos coneguin amb exactitud les conseqüències de les seves decisions sobre aquest tema, i molt menys que aprenguin i millorin les pràctiques que ja han portat a terme.
Participació limitada en la gestió mundial del desenvolupament: la Xina ha esdevingut cada vegada més activa en el diàleg i la cooperació amb donants tradicionals i organitzacions internacionals. Ha portat a terme projectes d’ajuda amb donants tradicionals a través d’una forma de cooperació triangular. Per exemple, experts xinesos van treballar amb homòlegs nord-americans a Timor Oriental per augmentar la productivitat agrícola local i amb col·legues australians a Papua New Guinea per ajudar a contenir la malària a l’illa. Pel que fa a la cooperació amb organitzacions internacionals, la Xina ha destinat donacions a moltes d’elles i ha creat programes de fons fiduciaris amb organitzacions com la Unesco i l’Organització de les Nacions Unides per a l’Agricultura i l’Alimentació.
La Xina sempre ha preferit ajudar de manera bilateral, i ha estat prudent a l’hora de col·laborar amb donants tradicionals per evitar ser percebuda com un nou donant d’aquest tipus, fet que amenaçaria el seu principi de no interferència en la diplomàcia
No obstant això, la Xina sempre ha preferit ajudar de manera bilateral, i ha estat prudent a l’hora de col·laborar amb donants tradicionals. El recent llibre blanc de la Xina sobre ajuda al desenvolupament, publicat el gener del 2021, mostra que menys del 5% del pressupost de l’ajuda xinesa es va subministrar a través d’organitzacions multilaterals del 2013 al 2018 [7]7 — Oficina d’Informació del Consell d’Estat, China’s International Development Cooperation in the New Era. 10 de gener de 2021. Disponible en línia. . Pel que fa a la cooperació amb els donants tradicionals, tot i que la Xina diu que hi manté una actitud oberta, subratlla que cal respectar la sobirania i l’autoritat dels destinataris, i els projectes han de ser proposats, acordats i dirigits pels països receptors. A la Xina li preocupa que, si és massa propera als donants tradicionals, se la pugui percebre com un nou donant d’aquest tipus, fet que amenaçaria el seu principi de no interferència en la diplomàcia.
La Covid-19 i l’ajuda al desenvolupament xinesa
L’esclat de la Covid-19 va provocar un increment sobtat de les necessitats d’ajuda i va posar a prova la capacitat de proporcionar-la de la Xina. Quan el virus es va estendre a la resta del món, la Xina va organitzar-se ràpidament i finalment va engegar l’operació d’ajuda humanitària més important de la seva història. Segons el govern xinès, a finals de maig del 2020 s’havien lliurat mascaretes, ventiladors, kits de proves, etc., a 150 països i s’havien enviat 29 equips d’experts mèdics a 27 països. A més, la Xina va fer una donació de 100 milions de dòlars a l’Organització Mundial de la Salut i de 50 milions de dòlars al Pla Global de Resposta Humanitària Covid-19 iniciat per les Nacions Unides, i es va comprometre a proporcionar dos mil milions de dòlars als països en vies de desenvolupament en els propers dos anys. Ara, la Xina subministra vacunes contra la Covid-19 que produeix a altres països en forma d’ajuda. Segons els informes, a finals de febrer del 2021 s’havien lliurat milions de dosis de vacunes xineses a 69 països.
Per a la Xina, aquesta acció a gran escala no té precedents, però alhora no obté millors resultats que altres donants significatius i incrementa la seva influència en ajuda internacional. Això ha esdevingut una cosa particularment certa, ja que la Xina ha proporcionat ajuda sobretot a través d’un mètode de govern a govern i ha deixat l’escenari multilateral als donants tradicionals. El Pla Global de Resposta Humanitària Covid-19, que s’ha creat per respondre a les necessitats humanitàries globals acumulant 10.300 milions de dòlars, ha recaptat donacions de governs, organitzacions internacionals, empreses i particulars. No obstant això, a principis de març del 2021, la contribució xinesa només era del 0,7%, i els donants tradicionals (els Estats Units, Alemanya, la UE, el Regne Unit i el Japó) ocupaven els primers llocs. Pel que fa a l’ajuda amb la vacuna, la iniciativa Fons d’Accés Global per a Vacunes Covid-19 (COVAX, segons la sigla en anglès) es va iniciar conjuntament amb l’Organització Mundial de la Salut, la Comissió Europea i França l’abril del 2020. A finals de febrer del 2021, donants de tot el món havien aportat uns 11.000 milions de dòlars al projecte, però a la llista només constava el compromís de la Xina d’aportar 10 milions de dosis de vacunes. La pandèmia de Covid-19 és una oportunitat perquè aquest país exerceixi una influència més destacada en ajuda internacional, però sembla que la Xina no vol sumar-se als donants dels països desenvolupats i fer un gran salt endavant en aquesta qüestió.
Quan la COVID-19 es va estendre a la resta del món, la Xina va engegar l’operació d’ajuda humanitària més important de la seva història. Però en el context de la confrontació amb els Estats Units, la lluita política entorn de la pandèmia ha conduït a una batalla de narratives
A més, la lluita política entorn de la pandèmia ha conduït a una batalla de narratives sobre l’ajuda al desenvolupament xinesa. De fet, en el context de la confrontació entre la Xina i els EUA i el reconeixement per part la UE de la Xina com a “rival sistèmic”, en els darrers anys la Xina ha topat amb un problema de narrativa difícil. En aquest cas, la Xina intenta modelar la seva generosa ajuda com una manifestació dels bons desitjos del poble xinès i com el compliment de les seves responsabilitats com un país de pes. No obstant això, als ulls d’alguns observadors i agents governamentals estrangers, l’ajuda proporcionada per la Xina té la missió d’aconseguir els objectius geopolítics d’aquest país. En aquest context, l’ajuda s’ha convertit en una qüestió de disputa entre la Xina i alguns països, cosa que pot minar enormement els esforços d’aquest país per obtenir un paper més rellevant en l’ajuda al desenvolupament.
Observacions finals
L’ajuda al desenvolupament sempre ha estat un instrument al servei de la diplomàcia xinesa. En els darrers anys, sota la direcció del president Xi Jingping, la Xina ha apostat per una política exterior més proactiva i ha proposat la Iniciativa del Cinturó i Ruta de la Seda i la visió d’una “comunitat global amb un futur compartit”. Amb aquests intents, la Xina pretén tenir un paper més rellevant, i fins i tot líder, en les qüestions mundials. La nova ambició diplomàtica, combinada amb una economia creixent i una història de desenvolupament inspiradora, demostren que la Xina té el potencial per convertir-se en una superpotència d’ajuda al desenvolupament. No obstant això, l’hostilitat pública xinesa, la debilitat en la formulació de polítiques i en la capacitat de recerca, la integració limitada en l’estructura d’ajuda al desenvolupament i el problema narratiu al voltant de l’ajuda oferta per la Xina limiten la voluntat i la capacitat d’aquest país de tenir un paper més influent en aquest àmbit.
La bona notícia és que els responsables polítics xinesos coneixen bé aquests límits i estan disposats a emprendre reformes. Al llibre blanc sobre ajuda al desenvolupament del 2021, la Xina afirma que intentarà millorar la seva capacitat d’ajuda, per exemple, dissenyant plans a mitjà i llarg termini; formulant i millorar lleis, regulacions i institucions d’ajuda al desenvolupament, i millorant-ne el sistema d’indicadors estadístics. A més, també va anunciar que s’esforçarà a integrar la seva estratègia de diplomàcia i desenvolupament amb les principals iniciatives mundials de desenvolupament, i reitera la seva voluntat de diàleg i cooperació amb organitzacions internacionals i donants tradicionals.
De cara al futur, és raonable esperar que la Xina continuï invertint de manera destacada en ajuda internacional, diversificant-ne els formats, reforçant la col·laboració amb altres donants i finalment convertint-se en una superpotència d’ajuda al desenvolupament. No obstant això, avui les expectatives sobre aquesta qüestió han de ser realistes.
-
Referències
1 —Oficina d’Informació del Consell d’Estat, República Popular de la Xina (2011). China’s Foreign Aid. Llibre blanc publicat el 21 d’abril de 2011. Disponible en línia.
2 —Naohiro Kitano i Yumiko Miyabayashi (2020). “Estimating China’s Foreign Aid: 2019–2020 Preliminary Figures”. Disponible en línia.
3 —Woods, N. (2008). “Whose Aid? Whose Influence? China, Emerging Donors and the Silent Revolution in Development Assistance”. International Affairs, 84 (6), p. 1205-1221.
4 —Naohiro Kitano i Yumiko Miyabayashi (2020). “Estimating China’s Foreign Aid: 2019–2020 Preliminary Figures”. Disponible en línia.
5 —Lucy Hornby i Tom Hancock, “China Pledge of $60bn Loans to Africa Sparks Anger at Home”, Financial Times, 4 de setembre de 2018. Disponible en línia.
6 —CHENG Cheng (2019). “The Logic Behind China’s Foreign Aid Agency”. Carnegie Endowment for International Peace, 21 de maig de 2019. Disponible en línia.
7 —Oficina d’Informació del Consell d’Estat, China’s International Development Cooperation in the New Era. 10 de gener de 2021. Disponible en línia.
Chao Zhang
Chao Zhang és professor assistent a l'Institut d'Estudis Europeus de l'Acadèmia Xinesa de Ciències Socials. L'any 2017, va obtenir el seu doctorat a la Universitat Pompeu Fabra de Barcelona. Els seus interessos de recerca se centren en els programes d’ajut al desenvolupament de la Xina, els programes d'ajut al desenvolupament de la Unió Europea i la governança ambiental mundial.
