Desde hace al menos dos décadas, buena parte de la literatura académica en Relaciones Internacionales se viene dedicando al análisis pormenorizado de los avances en las dinámicas de cambio estructural y transición de poder. Hoy ya nadie duda del ascenso de China como gran potencia. Es un hecho constatado. Sin duda, la resiliencia demostrada por el gigante asiático ante la crisis financiera internacional, primero, y ante la crisis sanitaria de la COVID-19, después, ha acabado convenciendo a entusiastas y a escépticos. Esta irrefutable realidad material es la que, fundamentalmente, –aunque no sólo–, ha estado impulsando alteraciones, más difusas y paulatinas, en lo que hemos dado en llamar orden liberal internacional.
¿Qué entendemos por orden liberal internacional?
Sabemos que la idea de orden internacional tiene que ver con algo más que con una determinada distribución de recursos entre las grandes potencias. Es también el resultado de una construcción normativa e institucional que se asienta en unas ideas concretas sobre –traduciéndolo a un lenguaje sencillo– cómo ha de funcionar el mundo. La contestación de los principios, normas y reglas que constituyen el orden es “una de las fuerzas más sublimes de trasformación y evolución de la sociedad internacional” y “define el nivel de fortaleza o debilidad de la misma en un momento histórico determinado” [1]1 — Buzan, B. (2010) China in International Society: Is ‘Peaceful Rise’ Possible?. The Chinese Journal of International Politics. 3: 6. .
El binomio poder-orden se caracteriza, por tanto, por una interrelación constitutiva. No es de extrañar que la observación de cambios considerables en el nivel material/estructural nos empuje a prestar atención a la manera en que “el orden” futuro se verá afectado. La historia nos advierte de que la redistribución de poder EEUU-China está teniendo y tendrá a lo largo del siglo XXI un impacto de dimensiones aún indeterminadas sobre el orden liberal internacional tal y como hoy lo conocemos.
El actual orden liberal internacional descansa sobre al menos tres pilares que se establecieron tras el final de la Segunda Guerra Mundial, fueron consolidándose a lo largo de más de 40 años de Guerra Fría y triunfaron definitivamente como discurso y práctica dominante con el final de esta. El primero, la ideología liberal, que subraya la universalidad de los valores y normas democráticas. El segundo, el multilateralismo, que pone el acento en la cooperación internacional y la gestión de los asuntos globales a través de instituciones multilaterales (apertura económica y comercial, cooperación en materia de seguridad…). El tercero, un grupo de defensores con objetivos comunes y un compromiso compartido de preservar esos valores, normas, principios e instituciones liberales. En gran medida, este orden liberal internacional “occidental” fue promovido inicialmente y se ha cimentado más tarde en el liderazgo de los EEUU.
La historia nos advierte de que la redistribución de poder entre EEUU y China está teniendo y tendrá a lo largo del siglo XXI un impacto de dimensiones aún indeterminadas sobre el orden liberal internacional tal y como lo conocemos hoy
Así las cosas, el orden liberal de posguerra promovió, primeramente, una fase extraordinaria de progreso económico y social y una creciente interdependencia. Pero, al mismo tiempo, estableció las condiciones para la aparición de desafíos globales de complejidad sin precedentes con el paso de los años. Esto, en última instancia, terminó afectando a la capacidad de las instituciones internacionales para responder a esos nuevos desafíos. El multilateralismo liberal parecía no hallar solución a problemas globales como la protección del medio ambiente, la disminución de las desigualdades generadas por el comercio, la economía y las finanzas globalizadas y sus crisis recurrentes o la seguridad humana. A todo lo anterior se unía además otro proceso en marcha: la transición de poder entre EEUU y China que se tornaba ya imparable.
El orden liberal internacional en crisis
En 2018, cuarenta y tres destacados académicos de Relaciones Internacionales estadounidenses firmaron una declaración pública de apoyo urgente al orden liberal internacional [2]2 — “Why We Should Preserve International Institutions and Order”. New York Times, 23 de julio de 2018. Vid. Qingming H. (2021) The Pandemic and the Transformation of Liberal International Order. Journal of China Polítical Science. 26 : 1–26. . La forma idealizada del manifiesto exasperó a muchos otros especialistas y aquel año los debates académicos fueron más que apasionados. Las críticas fundamentales a la versión idealizada del orden liberal internacional ponían de relieve sus problemas crónicos: las contradicciones entre los valores liberales proclamados y los comportamientos antiliberales constatados, la incapacidad de reformar sus pilares institucionales para acomodarse al diverso grupo de potencias emergentes y dar solución a viejos y nuevos problemas globales y las tensiones entre defensores de este orden y sus detractores.
El manifiesto veía la luz, por tanto, en un contexto de crisis de autoridad del orden liberal agravado por las consecuencias, ya visibles, de la elección de Trump como presidente. La administración estadounidense no estaba dando señales, ni retóricas ni prácticas, de su adhesión a la identidad liberal y estaba poniendo en riesgo el multilateralismo, una de sus piedras angulares. EEUU se retiraba del Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica (TPP), del Acuerdo de París sobre Cambio Climático, de UNESCO, del Pacto Mundial de la ONU sobre Migración y Refugiados, cancelaba el Plan de Acción Integral Conjunto iraní, desertaba del Consejo de Derechos Humanos de la ONU, cortaba los fondos que concedía a la Agencia de la ONU para los Refugiados Palestinos, suspendía sus obligaciones en el Tratado sobre Fuerzas Nucleares de Alcance Intermedio (INF), anunciaba el abandono de la OMS –en plena pandemia de la COVID-19– o amenazaba con salir de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y de la OTAN, entre otras. En suma, una “doctrina del abandono” combinada con la máxima “América primero”. Las alarmas se disparaban: algunos especialistas comenzaban a hablar abiertamente de un orden “post-estadounidense” y, debido a esta circunstancia, se sentenciaba que el orden liberal internacional había entrado en la mayor crisis de su historia.
Sin duda, la retirada de EEUU de los regímenes e instituciones liberales es capital para explicar su actual crisis, con independencia de que el orden liberal, con sus evoluciones y transformaciones, pueda a ser más permanente que la potencia hegemónica que lo creó. Su renuncia, ya no solo a liderar, sino incluso a participar en la política y la economía globales afecta gravemente al mantenimiento del orden liberal tal y como lo hemos conocido hasta la fecha. No obstante, los desafíos que enfrenta, son más profundos que el simple abandono de EEUU que, por otra parte, la nueva administración Biden parece más determinada a revertir.
Otras fuerzas materiales e ideológicas sacuden actualmente sus pilares. Primero, el afianzamiento del autoritarismo y la autocratización. La democracia se está debilitando debido a la disminución generalizada de las libertades políticas y civiles en todo el mundo. El exitoso modelo chino parece socavar la popularidad de la ideología liberal. Los defensores de la democracia tradicional a duras penas mantienen los estándares y los avances prometedores en algunos Estados, como Turquía o Myanmar, se han deteriorado en los últimos tiempos. Los estados autocráticos, con Rusia a la cabeza, se han aprovechado del fracaso del sistema, promoviendo campañas de desinformación, exhibiendo comportamientos internacionales agresivos o claramente intervencionistas y estrechando lazos culturales y financieros con partidos de extrema derecha en terceros Estados. Segundo, la exacerbación del nacionalismo y del populismo también contribuye a dañar la reputación y la autoridad de las instituciones internacionales, fortalecedoras del multilateralismo y de la globalización liberal. El auge del nacionalismo empuja a los Estados a tomar decisiones más alineadas con sus intereses nacionales, tanto desde una perspectiva material como ideológica. La UE, sin ir más lejos, lidia con el post-Brexit, el surgimiento de partidos extremistas o antisistema, las crisis migratorias y de refugiados, la consolidación de líderes populistas en varios Estados-miembros y las dificultades para arbitrar mecanismos de decisión ágiles y poner en práctica, de una vez, una política exterior y de seguridad común [3]3 — Creutz, K. et al. (2019) The changing global order and its implications for the EU. FIIA Report 59. . Finalmente, las consecuencias económicas y sociales de la pandemia son todavía imprevisibles, pero los augurios para el mundo occidental y, por tanto, para el mantenimiento del actual orden liberal, no invitan al optimismo.
La crisis sanitaria parece poner aún más de relieve las debilidades del multilateralismo: el mito del orden liberal universal, forjado en la solidaridad occidental, se ha desacreditado durante la pandemia
La crisis sanitaria parece estar precipitando y poniendo aún más de relieve las debilidades del multilateralismo. Sin duda, la competencia entre el líder mundial en retirada, EEUU, la organización de integración política y económica liberal por excelencia, la Unión Europea, y la potencia revisionista en ascenso, China, también se ha intensificado. El mito del orden liberal universal, forjado en la solidaridad occidental, se encuentra desacreditado durante la pandemia. Ello puede estar abriendo un espacio para explotar la división y fragmentación interna entre los principales garantes del mismo y confiriendo a China la posibilidad de extender su influencia de una manera más asertiva y decidida [4]4 — Qingming, H. op. cit. .
China: el inicio del desafío al orden liberal internacional (en crisis)
La estrategia tradicional de China ha consistido en presentarse al mundo como una potencia en “ascenso pacífico”: un ascenso con una doble vertiente. Por una parte, la potencia emergente se acomodaba a las normas y estructuras del orden liberal y, como contrapartida, esperaba que el resto de actores incorporasen gradualmente algunos cambios en las reglas del juego derivados de las variaciones en la distribución de poder e influencia internacional. China se mostraba como una potencia “revisionista reformista” de perfil moderado. Sin embargo, nunca ocultó su rechazo a algunas instituciones primarias de la sociedad internacional. Reconoce, por ejemplo, la soberanía, la no-intervención, la diplomacia, el mercado, el multilateralismo mientras que, tradicionalmente, se ha resistido a las instituciones políticas liberales como la democracia, los derechos humanos o los valores medioambientales. Estas resistencias y el énfasis discursivo en las contradicciones del orden occidental dominante, presagiaban que China podría dar un paso decidido hacia el establecimiento de un orden alternativo político-económico de naturaleza híbrida.
Sin embargo, a lo largo de las últimas décadas, no mostraba evidencias de estar dispuesta a asumir el liderazgo contra-hegemónico que le iba correspondiendo cada vez en mayor medida como resultado de su escalada palmaria en la jerarquía de poder internacional. Se limitaba, al menos hasta la llegada de Trump a la Casa Blanca y la irrupción de la COVID-19, más tarde, a solicitar, por una parte, una mayor participación en las reglas de juego que gobernaban el orden liberal y, por otra, a promover nuevas organizaciones multilaterales [5]5 — García Segura, C. (2017) Westfalia, worldfalia, eastfalia. El impacto de las transformaciones de la estructura de poder interestatal en el orden internacional. REDI. 69 (2):45-70. . En este sentido, China ha invertido esencialmente a lo largo de la pasada década, importantes recursos en la construcción de instituciones internacionales alternativas, foros regionales, organizaciones de seguridad y proyectos de inversión en infraestructuras. Ello contribuyó a diversificar sus opciones a la vez que maximizaba su participación en el orden liberal, recogiendo las correspondientes recompensas.
No obstante, su política exterior progresivamente se ha ido intensificado y visibilizado, centrándose en la creación de densas redes y en la presentación de nuevas opciones con atractivo. La extensa oferta de bienes y servicios, junto a la ausencia de condicionalidad política, ha comenzado a ser cada vez más valorada. Desde hace 10 años la idea de una “comunidad de destino compartido para la Humanidad” que promete construir un mundo abierto, inclusivo y hermoso que disfrute de una paz duradera, seguridad universal y prosperidad común se asienta en el respeto a todos los sistemas políticos, sin intentar transformarlos, como motor de un futuro compartido para humanidad. Este intento de China de remodelar al orden mundial, sin embargo, busca ante todo promover su interés nacional, según Xi, posicionar a China al más alto nivel de la competencia mundial.
La mayor integración de China en el mercado y en el orden liberal contribuye a la promoción de un modelo alternativo basado en el control autoritario, combinado con elementos liberales como el fomento del comercio, la cooperación y el apoyo al multilateralismo
En suma, la mayor integración de China en el orden liberal y, sobretodo, en el mercado, estaba contribuyendo de facto, ya antes de la entrada en escena de la pandemia global, a la promoción de un modelo alternativo que afirma el control autoritario, combinándolo con elementos liberales como el fomento del comercio, la cooperación y el apoyo al multilateralismo. Si bien China y EEUU están profundamente arraigados en el orden internacional actual, sus modelos cada vez denotan mayores diferencias y este hecho está conduciendo a la reorganización de las posiciones de diferentes actores en el orden internacional. Si esto así, el modelo dominado por Occidente se enfrenta a la división y la fragmentación internas. La idea de un orden internacional multiplex con modelos político-económicos en coexistencia/competencia empezaba a tomar forma antes de la llegada del COVID-19.
¿Hacia un orden alternativo chino en la era de la pospandemia?
La pandemia global ha contribuido a sistematizar las relaciones de poder prexistentes, exacerbando la rivalidad entre China y EEUU y haciendo crecer la preocupación por la aparición de una nueva Guerra Fría [6]6 — Layne, C. (2020) Preventing the China-U.S. Cold War from Turning Hot. The Chinese Journal of International Politics. 13(3):343–385. . Desde que la COVID-19 llegó al mundo occidental, la angustiosa situación de EEUU y sus aliados tradicionales y la falta de coordinación y eficacia de las instituciones multilaterales ante la amenaza global, contrastaba con la exitosa contención del virus y la “generosidad” china. El gigante asiático, adaptó y remodeló audazmente su narrativa sobre los orígenes del virus, exhibió internacionalmente la brutal eficiencia de su modelo autoritario para contenerlo y lanzó una campaña global de ayuda sanitaria, con especial atención a países africanos, asiáticos y latinoamericanos. China presentaba resueltamente una iniciativa global para atraer más apoyo hacia su modelo y se autoproclamaba como el líder global en la respuesta al COVID-19, tras una nueva deserción por parte de EEUU. Cuanto más flaqueaba la administración estadounidense y más acusaban la falta de acoplamiento en el manejo de la pandemia los europeos, más se intensificaba la “diplomacia de mascarilla” china a nivel global a través de la exportación de equipos médicos, conocimientos y experiencia acumulada [7]7 — Suisheng Z. (2021) Rhetoric and Reality of China’s Global Leadership in the Context of COVID-19: Implications for the US-led World Order and Liberal Globalization. Journal of Contemporary China. 30: 233-248. . El gigante asiático ganaba la batalla, al menos desde el punto de vista preformativo [8]8 — Rudd, K. (2020) The Coming Post-COVID Anarchy The Pandemic Bodes Ill for Both American and Chinese Power and for the Global Order. Foreign Affairs. .
Ello ha llevado a sostener a algunos especialistas que en el mundo pospandémico, surgirá un suborden autoritario impulsado por una proactividad cada vez mayor del gigante asiático, aprovechando la ambigüedad del clima de opinión frente a la incertidumbre generada por la pandemia. Esto no implicaría el fin del orden liberal existente sino la coexistencia de dos órdenes cada vez más diferenciados. Desde esta perspectiva, China estaría construyendo una nueva narrativa apoyada en una cambiante diplomacia estratégica, que ha evolucionado desde la discreción y la moderación a la proactividad y asertividad de los últimos tiempos [9]9 — Chang, YY. (2020) The Post-Pandemic World: between Constitutionalized and Authoritarian Orders: China’s Narrative-Power Play in the Pandemic Era. Journal of China Political Science. 26:27–65. .
Los propios especialistas chinos creen que la rivalidad económica y tecnológica entre EEUU y China se agravará en la actual década [10]10 — Minghao Z. (2019) Is a New Cold War Inevitable? Chinese Perspectives on US–China Strategic Competition. The Chinese Journal of International Politics. 12(3):371–394. . Previsiblemente China ya no será tan paciente en la reclamación de mayores cotas de poder y representación en las instituciones multilaterales del orden liberal y no buscará la aquiescencia de estas sobre sus instituciones multilaterales alternativas. Su firmeza se incrementará y, si otros se baten en retirada, también lo hará su capacidad de liderazgo.
En el terreno económico y financiero, la Iniciativa de la Franja y la Ruta de 2013 y la creación del Banco Asiático de Inversión en Infraestructura en 2014, revelan las tensiones entre los efectos socializadores del orden liberal internacional y la creciente externalización de su propio modelo de economía política no liberal, dirigida por el estado, con nuevas normas y estándares que, en última instancia, estarían contribuyendo a asentar una futura zona de influencia china.
Así la cosas, la competencia estratégica entre EEUU y China será inevitable. Pero esta rivalidad tendrá más que ver con la dimensión digital y los avances tecnológicos de la última década que con las preocupaciones tradicionales de seguridad de orden más geopolítico. El desarrollo de la tecnología digital ha creado nuevas formas de proteger la seguridad nacional, de acumular riqueza nacional y de obtener apoyo internacional. La ciberseguridad se está convirtiendo en el núcleo de la seguridad estatal y la participación de la economía digital en el PIB de las principales potencias aumenta rápidamente.
Las democracias liberales centran su atención no sólo en el desarrollo tecnológico sino también en el impacto de este sobre los derechos y libertades civiles. Contrariamente, el régimen chino ha pasado a considerar el desarrollo de la inteligencia artificial (IA) como una estrategia nacional que persigue el objetivo claro de convertir al país en una potencia líder en el sector. Gracias su entorno sociopolítico único y su enorme mercado interno de internet, el gobierno chino tiene acceso a datos ilimitados que son recursos estratégicos para entrenar y mejorar los algoritmos y avanzar en sus programas.
En el contexto de transición de poder actual, la carrera tecnológica e ideológica de la Inteligencia Artificial entre China y Estados Unidos es la analogía de la carrera armamentística y nuclear durante la Guerra Fría
A diferencia de las sociedades democráticas occidentales, para China la barrera clave para el avance de la IA radica en las limitaciones tecnológicas más que en las legales. La automatización de la toma de decisiones sin intervención humana está liberando el potencial de la sofisticada red de vigilancia digital china, incrementando sustancialmente el poder y la capacidad de control del Estado y garantizando la continuidad del régimen. Pero la estrategia de China va más allá de sus fronteras. Pretende impulsar el crecimiento económico del país, elevar su estatus global y demostrar la superioridad de sus valores ideológicos autoritarios. En el contexto de transición de poder actual, la “carrera de la Inteligencia Artificial” (tecnológica e ideológica) entre China y EEUU sería la analogía de la carrera armamentística y nuclear durante la Guerra Fría entre la URSS y el país norteamericano [11]11 — Jinghan, Z. (2020) Artificial intelligence and China’s authoritarian governance. International Affairs 96 (6):1441–1459. .
En suma, al orden internacional emergente podría dirigirse hacia una “paz incómoda”, un escenario más inestable que revelará el lado más oscuro de la globalización, una mayor competencia entre Estados Unidos y China por el prestigio y el liderazgo internacionales y el desacoplamiento tecnológico entre estados [12]12 — Yan, X. (2020) Bipolar Rivalry in the Early Digital Age, The Chinese Journal of International Politics, 13 (3):313–341. . No obstante, debemos tener en cuenta que China sigue siendo aún a día de hoy una potencia quizá demasiado frágil, sin recursos suficientes para liderar una cruzada contra las democracias liberales y superar el liderazgo global de Estados Unidos en el suministro de bienes públicos globales. Todas las opciones están abiertas. Es posible que el orden liberal esté transformándose en un nuevo multilateralismo posthegemónico en un contexto de multipolaridad o, contrariamente, se esté produciendo una transformación más profunda donde los efectos cada vez más patentes de una estructura de poder bipolar impulsen en mayor medida una competición abierta por el liderazgo mundial entre las dos superpotencias con ideas, principios y normas contrapuestas que derive en dos órdenes internacionales alternativos a lo largo del siglo XXI.
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Referencias
1 —Buzan, B. (2010) China in International Society: Is ‘Peaceful Rise’ Possible?. The Chinese Journal of International Politics. 3: 6.
2 —“Why We Should Preserve International Institutions and Order”. New York Times, 23 de julio de 2018. Vid. Qingming H. (2021) The Pandemic and the Transformation of Liberal International Order. Journal of China Polítical Science. 26 : 1–26.
3 —Creutz, K. et al. (2019) The changing global order and its implications for the EU. FIIA Report 59.
4 —Qingming, H. op. cit.
5 —García Segura, C. (2017) Westfalia, worldfalia, eastfalia. El impacto de las transformaciones de la estructura de poder interestatal en el orden internacional. REDI. 69 (2):45-70.
6 —Layne, C. (2020) Preventing the China-U.S. Cold War from Turning Hot. The Chinese Journal of International Politics. 13(3):343–385.
7 —Suisheng Z. (2021) Rhetoric and Reality of China’s Global Leadership in the Context of COVID-19: Implications for the US-led World Order and Liberal Globalization. Journal of Contemporary China. 30: 233-248.
8 —Rudd, K. (2020) The Coming Post-COVID Anarchy The Pandemic Bodes Ill for Both American and Chinese Power and for the Global Order. Foreign Affairs.
9 —Chang, YY. (2020) The Post-Pandemic World: between Constitutionalized and Authoritarian Orders: China’s Narrative-Power Play in the Pandemic Era. Journal of China Political Science. 26:27–65.
10 —Minghao Z. (2019) Is a New Cold War Inevitable? Chinese Perspectives on US–China Strategic Competition. The Chinese Journal of International Politics. 12(3):371–394.
11 —Jinghan, Z. (2020) Artificial intelligence and China’s authoritarian governance. International Affairs 96 (6):1441–1459.
12 —Yan, X. (2020) Bipolar Rivalry in the Early Digital Age, The Chinese Journal of International Politics, 13 (3):313–341.
Leire Moure
Leire Moure es profesora agregada de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales en el Departamento de Derecho Público, Ciencias Histórico-Jurídicas y Pensamiento Político de la Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea. Es Doctora en Ciencia Política y Sociología con la especialidad de Estudios Internacionales por la UPV/EHU. Sus líneas de investigación se centran en la teoría de las Relaciones Internacionales, las transformaciones del sistema internacional y el rol de la comunicación en las Relaciones Internacionales. Es autora del libro China en el escenario internacional: una aproximación multidisciplinar (2013).
