Fonteh Akum: «Las soluciones militares no podrán hacer frente por sí solas a los desafíos que plantea la violencia extremista»

Fonteh Akum, doctor en Ciencias Políticas y Estudios Internacionales, es director ejecutivo del Instituto de Estudios de Seguridad (ISS), una organización africana sin ánimo de lucro con oficinas en Sudáfrica, Kenia, Etiopía y Senegal. El objetivo del ISS es construir conocimientos y habilidades para el futuro de África y mejorar la seguridad humana como medio para conseguir una paz y una prosperidad sostenibles. En esta entrevista, Oscar Mateos, coordinador del monográfico de la revista IDEES sobre África, conversa con Fonteh Akum sobre los principales desafíos del continente en el ámbito de la seguridad, el impacto que ha tenido la pandemia de la COVID-19 y el rol de las organizaciones africanas en la construcción de la paz.

¿Qué repercusiones ha tenido la COVID-19 para el continente africano y, en concreto, en la dinámica de los conflictos?

Las primeras repercusiones que podemos señalar han sido económicas. No podemos pasar por alto el hecho de que África está viviendo su primera recesión en 25 años. Esto suele repercutir en los ingresos del gobierno y en su capacidad para dirigir la atención a problemas de desarrollo esenciales que, en África, además, se acentuaron con la pandemia de COVID. De modo que una repercusión directa es que África ha dado un paso atrás en su intento de cumplir los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) para 2030, en casi todas las categorías. También son evidentes los efectos secundarios que ha tenido sobre la capacidad de los gobiernos africanos para responder de manera eficaz a las crisis más acuciantes que ahora mismo afrontan. Y así como los distintos tipos de presión de la COVID sobre la economía y la gobernanza en general son evidentes, la repercusión de la pandemia sobre los conflictos no lo es tanto. Sea como sea, las desigualdades verticales y horizontales en el continente se han agravado, lo cual constituye algunas de las vulnerabilidades fundamentales que alimentan el conflicto en todo el continente.

Es más, si tenemos en cuenta algunos lugares de conflicto en el Sahel, la cuenca del lago Chad, Mozambique, o el Cuerno de África, las dinámicas de conflicto son cada vez más preocupantes. No es de sorprender que la crisis de Etiopía, pese a originarse a partir de tensiones políticas, se inició con la pandemia como telón de fondo. Tampoco es de sorprender que los grupos extremistas violentos del Sahel, la cuenca del Chad y Cabo Delgado (Mozambique) hayan aprovechado ese escenario para fortalecer su resistencia, tratar de afianzar relaciones con las comunidades locales, e incluso poner al gobierno en alerta. En muchos de estos lugares, los gobiernos se han encontrado ante dos frentes de batalla: la crisis de la COVID, que afecta tanto a espacios urbanos como rurales; y los acuciantes problemas de seguridad, como el extremismo violento y el crimen organizado.

“Las dinámicas de conflicto en el Sahel, la cuenca del lago Chad, Mozambique o el Cuerno de África son cada vez más preocupantes”

Claro está que las distintas actuaciones contra la COVID, como los confinamientos, también han afectado a la capacidad de mediación en las crisis de diversas organizaciones africanas. Así, por ejemplo, si analizamos los efectos derivados de los confinamientos en lo relativo al esfuerzo de mediación eficaz, estamos ante un asunto preocupante, cuyas consecuencias aún no se conocen.

Uno de los temas más debatidos ha sido la eficiente labor de los Centros para el Control y la Prevención de Enfermedades en África (CDC, instituciones de la Unión Africana fundadas para apoyar las iniciativas de salud pública), al menos durante la primera ola de la pandemia.

Los Centros para el Control y la Prevención de Enfermedades en África (CDC) y la Unión Africana (UA) aprovecharon el margen de tiempo antes de detectar los primeros casos de COVID 19, para invertir en prevención, respuesta y recuperación. El presidente de la UA en ese momento, Cyril Ramaphosa, presidente de Sudáfrica, actuó con contundencia. La primera medida que tomó, en abril de 2020, fue nombrar enviados especiales de la UA para movilizar el apoyo económico internacional para la lucha continental contra la COVID 19 en África, entre los que se contaban el Dr. Ngozi Okonjo-Iweala, el Dr. Donald Kaberuka, Tidjane Thiam y Trevor Manuel. Sin embargo, la falta de consenso entre los acreedores africanos del Club de París y del Club de Londres pone de relieve las dificultades que existen para conseguir la condonación y la reestructuración de la deuda como vías para la recuperación económica post-COVID. Por otra parte, el Fondo Monetario Interancional (FMI) presentó recomendaciones para emprender una reforma transformadora que permitirá salvar vidas y mantener una estabilidad macroeconómica. Con todo, puede decirse que no se ha hecho suficiente para salvaguardar las diversas coyunturas económicas del continente, que van de la reducción de la deuda, a los estímulos económicos.

Asimismo, desde el punto de vista operativo, los Centros para el Control y la Prevención de Enfermedades han intentado coordinar las respuestas en los países africanos, centrándose en reforzar una capacidad de respuesta eficaz para prevenir la expansión del COVID en el continente. En primer lugar, para promover una detección temprana y, así, contrarrestar la pandemia de la COVID-19 y, en segundo lugar, para sensibilizar a toda la población sobre la importancia de vacunarse. De modo que, en todos los aspectos, los Centros para el Control y la Prevención de Enfermedades tienen realmente un papel fundamental para hacer frente en todo el continente a una crisis “intervinculada” de paz, seguridad y emergencia sanitaria.

Aparte del impacto de la pandemia, uno de los hitos fundamentales en materia de gestión de conflictos en África ha sido la campaña «Silenciar las armas», que concluyó en 2020 (aunque se ha extendido hasta 2030), y cuyo objetivo es erradicar, en la medida de lo posible, la violencia armada en el continente. ¿Cómo valora personalmente esta iniciativa? ¿Cómo encaja en un problema cada vez mayor, como es el terrorismo, que afecta a diversas subregiones del continente?

La ampliación del plazo al año 2030 para ejecutar el plan de acción de la campaña «Silenciar las armas» por parte de la Unión Africana, ha permitido elaborar un marco de seguimiento y evaluación que es posible valorar y aprender de manera eficaz a partir de la implementación.

Si bien la iniciativa es importante, también está relacionada en muchos aspectos con otras cuestiones que afectan al continente africano. Me refiero a cuestiones de desarrollo, género, comercio y emergencias. Es difícil aspirar a silenciar las armas sin tener en cuenta la gobernanza y el desarrollo del bienestar de las sociedades, los estados y las comunidades económicas regionales. Si nos fijamos en el mapa del extremismo violento en el continente, observamos que prolifera en las periferias geográficas de los países. También observamos que el extremismo violento es de carácter predominantemente transfronterizo, por lo que requiere respuestas regionales. Por otra parte, los recursos humanos, materiales y financieros que sostienen a los grupos extremistas violentos, a menudo provienen de entornos a los que el fenómeno todavía no afecta de forma manifiesta.

“Es difícil aspirar a silenciar las armas sin tener en cuenta la gobernanza y el desarrollo del bienestar de las sociedades, los estados y las comunidades económicas regionales”

Para comprender el terror y el conflicto en el Sahel también hay que tener en cuenta las cadenas de suministro que conectan a los grupos terroristas del Sahel con los países costeros o con el norte de África. Las cadenas de suministro proporcionan a los grupos terroristas mano de obra, materiales (motocicletas y armas), así como recursos financieros y económicos. Lo mismo sucede en la cuenca del lago Chad. Estos grupos extremistas violentos operan en escenarios donde pueden manipular conflictos locales, ya sea como instigadores o como pacificadores o negociadores para la paz en las comunidades y, con el fin de aprovecharse de estas o aprovechar las ventajas que pueda brindar una comunidad sobre otra. Esta dinámica vincula el terrorismo a los conflictos locales.

Parece, entonces, que la dinámica de la violencia armada se ha intensificado en toda África.

A pesar de la dinámica del extremismo violento y de los conflictos locales, África casi ha erradicado los conflictos interestatales violentos. Y los ejércitos nacionales no se implican en enfrentamientos tradicionales, ni en manifestaciones insurgentes transfronterizas del extremismo violento u otras formas de conflicto local que exigen respuestas regionalizadas. Estas estrategias regionales deben ser homogéneas y multi-sectoriales, e incluir a agentes que habitualmente no trabajan de manera operativa entre sectores. Estas estrategias regionales centralizan las periferias de esos estados como zonas de problemas de seguridad humana irresolubles, y también plantean cuestiones importantes en cuanto a la relación de gobernanza entre los centros y las periferias del continente. Estas cuestiones deben priorizarse si queremos gestionar los conflictos locales y el extremismo violento de manera eficaz, si queremos silenciar las armas de manera eficaz.

Han pasado veinte años desde que la Unión Africana se refundó y, con ella, la idea de ofrecer “soluciones africanas a los problemas africanos”. ¿Cuáles han sido los principales logros y problemas a lo largo de estas dos décadas?

Las dos décadas que se cumplen desde la refundación de la Unión Africana deberían permitir hacer una valoración de la capacidad y utilidad de los instrumentos disponibles, de los constructos sobre normativas y principios que han impulsado soluciones africanas a problemas africanos, lo cual me parece acertado.

Desde el punto de vista normativo, la aparición de la subsidiariedad permite hacer efectiva la relación entre las llamadas “Comunidades Económicas Regionales” (REC, por sus siglas en inglés, agrupaciones regionales de estados africanos) y la Unión Africana, de manera que las estas comunidades tengan prioridad a la hora de propiciar la paz y la seguridad en el continente.

La puesta en funcionamiento ha funcionado de manera variable, dadas las capacidades, las competencias y la voluntad política diferenciadas para poder abordar de manera eficaz algunos de los retos de gobernanza, integración, desarrollo, paz y seguridad dentro de sus respectivas regiones. En 2007, se adoptó la Carta Africana sobre Democracia, Elecciones y Gobernabilidad, que entró en vigor en 2012. Este documento se presenta como un texto fundacional creado para velar por los regímenes democráticos y las transiciones democráticas en el continente. A lo largo del último año, hemos observado un repunte de golpes de estado en el continente, dos de estos en Malí en solo 12 meses, uno en Guinea y otro en Sudán. Esta tendencia bien podría extenderse en todo el continente.

“Desde una perspectiva normativa, ha habido progresos en los protocolos de gobernanza y de subsidiariedad. Esto pone de manifiesto que en África existe una capacidad y una voluntad de gestionar sus propios desafíos”

Sin embargo, no solo los golpes, sino también las Constituciones se han instrumentalizado para permitir que según qué líderes civiles permanezcan en el poder más tiempo del previsto para los mandatos designados constitucionalmente. Las reacciones a los golpes militares y a las enmiendas constitucionales arbitrarias han sido diversas. Esta diferencia crea una brecha entre los principios y su aplicación. Y así como los golpes de estado en Malí y Guinea, que fueron ampliamente aclamados, han dado paso a dudosas transiciones, la toma del poder militar en Sudán desató nuevas protestas populares. Así que, desde una perspectiva normativa, sí, ha habido progresos en los protocolos de gobernanza y de subsidiariedad, y las comunidades económicas regionales han sido las primeras en responder a las crisis. Esto pone de manifiesto que en África existe, en efecto, una capacidad y una voluntad de gestionar sus propios desafíos.

A este respecto, ¿qué puede contarnos sobre las repercusiones del extremismo violento?

Si observamos los diferentes escenarios donde actúa el extremismo violento en Mozambique, con el despliegue y la misión de la Comunidad para el Desarrollo del África Austral (SADC), y la Fuerza Multinacional Conjunta (compuesta por Nigeria, Níger, Camerún y Chad, incluido Benín), o en Liptako-Gourma, donde opera la Fuerza Conjunta del G5 Sahel, vemos que en África existe realmente una voluntad de aplicar sus propias soluciones.

Ahora bien, los despliegues militares deben ir acompañados de una supervisión y de intervenciones para incentivar el desarrollo. Asimismo, debe crearse un espacio para que pueda haber respuestas de emergencia humanitaria eficaces. Las soluciones militares no podrán hacer frente por sí solas a los desafíos que plantea la violencia extremista, sobre todo si no van a la par de estrategias de gobernanza alineadas, y programas de Desarme, Desmovilización y Reintegración (DDR). También debería considerarse seriamente el diálogo con grupos extremistas violentos.

Si observamos algunos de los instrumentos que ya existen, como la Arquitectura de Gobernanza Africana (AGA), el Mecanismo Africano de Evaluación entre Pares (MAEP) o la Arquitectura Africana para la Paz y la Seguridad (APSA), son eficaces en función de los recursos políticos y humanos e inversiones financieras que los estados miembros de la Unión Africana estén dispuestos a invertir en ellos. Más allá de la designación de representantes de alto nivel para gestionar las crisis en África, es necesario mejorar la movilización del apoyo que realmente necesitan esos representantes para resolver las crisis de manera eficaz.

Teniendo en cuenta los instrumentos que ha mencionado, ¿cuáles son los desafíos más acuciantes desde el punto de vista operativo?

Los despliegues políticos y militares han afrontado una serie de retos a la hora de traducir los mandatos en una puesta en práctica eficaz y adaptable, ajustada a entornos operativos específicos. Con la aparición de acuerdos de seguridad regionales ad hoc, los desafíos tienen que ver con la situación de las fuerzas en los países donde se encuentran, así como con la interoperabilidad entre las fuerzas, bien como fuerzas de interposición, o bien como fuerzas antiterroristas. Dada la naturaleza de las crisis, que requieren acuerdos de seguridad específicos, esas líneas son cada vez más difusas. A pesar de estas dificultades, las tensiones entre los intereses nacionales en los acuerdos nacionales de seguridad colectiva, los despliegues suelen crear más puntos muertos de carácter operativo. Pese a estos inconvenientes, una operación como la Misión de la Unión Africana en Somalia, (AMISOM por sus siglas en inglés) sigue sorteando complejas dinámicas regionales de seguridad, económicas y políticas, que sostienen un mecanismo eficaz para una posible transición que permita a Somalia salir de la crisis.

¿Qué papel desempeñan los agentes externos emergentes en África? ¿Qué opina sobre su creciente participación en el ámbito de la seguridad, y cómo afectan a las dinámicas de conflictos y paz?

El papel que desempeñan los agentes externos en África no es ni emergente ni nuevo, pero sí está cambiando el orden de estas relaciones. Si miramos atrás, ya antes de la independencia existía una intervención de agentes externos. China, por ejemplo, tiene un largo historial de colaboración con los movimientos de liberación en países africanos durante y después de su independencia, así como Rusia durante la Guerra Fría. Sin embargo, no se había visto tan renovado interés de colaboración con África desde la Guerra Fría. Aunque el sector de la seguridad suele acaparar la atención, es necesario que esta gire en torno a ciertos aspectos económicos interconectados en esas colaboraciones.

África es un continente rico en recursos humanos y materiales. Recursos que, no me cabe duda, impulsarán la próxima revolución industrial. Las crisis en África también atraen colaboraciones en las áreas de paz y seguridad. Atraen, por ejemplo, misiones de estabilización de las Naciones Unidas al continente.

“El papel que desempeñan los agentes externos en África no es ni emergente ni nuevo, pero sí está cambiando el orden de estas relaciones: no se había visto tan renovado interés de colaboración con África desde la Guerra Fría. El sector de la seguridad suele acaparar la atención, pero es necesario centrarse también en ciertos aspectos económicos interconectados”

Aunque la creciente contratación de mercenarios privados parezca algo nuevo, ya se daba antes, y despiertan inquietud en aquellas comunidades donde actúan. Esta inquietud se da en tres niveles. El primer nivel plantea interrogantes acerca del estado en que se encuentra la seguridad nacional, que depende de una configuración híbrida de seguridad de estado y agentes de seguridad extranjeros privados. El segundo nivel de inquietud se refiere a las normas de intervención y responsabilidad. Las entidades de seguridad privadas suelen operar al margen de la ley, y en ocasiones plantean dificultades legales para reparar y exigir cuentas en caso de violación de los derechos humanos. El tercer motivo de preocupación se refiere al contrato social. El contrato social, en términos generales, consiste en la relación entre el estado y la sociedad. Un elemento intrínseco del contrato social es que exista una relación que garantice la protección civil por parte del estado, una responsabilidad que no puede cederse a entidades de seguridad extranjeras que no se responsabilizan de los ciudadanos. Al mismo tiempo, la creciente influencia y presencia de mercenarios privados en África también debería ser motivo de preocupación, independientemente de su origen. El papel que los mercenarios desempeñan en situaciones de conflicto y de gobernanza es problemática.

En lugares como el Sahel Central o la cuenca del lago Chad, los grupos violentos están apelando a reivindicaciones políticas y religiosas en zonas remotas para ganarse el apoyo local. En su opinión, teniendo en cuenta las limitaciones de las estructuras estatales en estas regiones, ¿qué mecanismos podrían prevenir la radicalización?

Si hablamos de mecanismos específicos, el primero sería tratar los problemas allí donde están, y conectar la competencia local con la regional. A menudo, interpretar el problema desde un prisma estatal resulta disonante, porque esos agentes que hemos mencionado (grupos extremistas violentos y problemáticos) ven sus zonas de operaciones como territorios interconectados, carentes de fronteras. De modo que, para que pueda haber respuestas eficaces, es necesario plantearse una estrategia regional que ponga en armonía los marcos regionales y adapte su aplicación a los contextos locales

Armonizar marcos en términos reales significa que, si un país propone una amnistía a favor de los colaboradores de Boko Haram, y otro solo considera iniciar una acción penal, es fácil que esta diferencia aliente una dinámica de deserción. Es necesario que estos países, que se enfrentan a una violencia de carácter transfronterizo, tengan un entendimiento mutuo en cuanto a la amnistía, la desmovilización, la desvinculación y la reintegración, así como a la rehabilitación. En segundo lugar, los mecanismos de investigación y procesamiento también deben poder armonizarse entre estos países. Deben ir acompañados de mecanismos de repatriación específicos de los sospechosos de acciones violentas extremistas y terroristas entre países.

En tercer lugar, los diferentes lugares afectados por el extremismo violento deben considerarse desde un prisma nacional, la presencia y la utilidad del estado son claves para la estabilización, la recuperación y la resiliencia. Así como algunos países de la cuenca del lago Chad y del Sahel Central han mantenido su presencia en zonas donde los grupos terroristas tienen interés en operar, otros no la han mantenido. Para poder mejorar la presencia estatal, las respuestas de autoridades, servicios públicos y ejército deben ir acompañadas de una protección de la población civil, cohesión social y estrategias de desarrollo. Es necesario un compromiso en el frente humanitario para poder atender a las comunidades desplazadas, así como a las de acogida, y granjearse la simpatía general. Desde un punto de vista colectivo, estas intervenciones abordarían los motivos por los cuales algunos individuos se unen a grupos extremistas violentos que siguen coexistiendo con estrategias de intervención para lograr la estabilización.

La ayuda al desarrollo en estos contextos, donde ésta podría contribuir a la consolidación de los grupos extremistas violentos y de los sujetos criminales, o donde las intervenciones a favor del desarrollo podrían acabar siendo el objetivo de los impulsores de iniciativas violentas, es un asunto más espinoso.

Por último, los mecanismos de respuesta también deben ir de la mano de mecanismos de protección civil. Es esencial que se proteja a la población civil y se restaure el sistema administrativo y otros servicios básicos una vez zanjada cualquier operación militar.

Usted es partidario de un diálogo mediado y una gestión de crisis inclusiva, ya que considera que son instrumentos útiles para la consolidación de la paz local y la prevención de conflictos. ¿De qué modo cree que pueden aplicarse estas estrategias?

Para esto es necesario que haya dedicación y esfuerzo, y un conocimiento de base antropológica de las sociedades donde se desarrolla cada conflicto, así como una conexión de las distintas escalas de intervención. En primer lugar, es importante poner nombre a los acuerdos para los agentes en los escenarios de conflicto. Catalogar como «terrorista» a un agente en un conflicto reduce la cabida al diálogo y el compromiso políticos. Las iniciativas de paz locales pueden beneficiarse de esta inclusión, que pone el foco de los problemas e intereses en el centro del descontento.

El segundo factor consiste en identificar a los agentes clave más influyentes. Se trata de individuos que, con el tiempo, han desarrollado el capital social (como construir redes de influencia y relaciones) para poder intervenir en la resolución de un conflicto local determinado. Estos actúan de manera extraoficial o a través de vías alternativas, y pueden llegar a participar en los distintos estadios de los procesos de mediación, sin poner en riesgo su prestigio social.

En tercer lugar, para poder participar en los esfuerzos necesarios para consolidar la paz local y prevenir los conflictos, hay que determinar la capacidad del gobierno y la voluntad política. Los administradores locales cuentan con una autoridad constituida para poder mediar en disputas locales, y deberían poder interactuar con sus equivalentes en los países colindantes, para conocer mejor el alcance y las implicaciones de los conflictos, y aprovechar la capacidad de las configuraciones regionales para abordar eficazmente algunas crisis transfronterizas. Es evidente que, cuando se expanden y se amplían para incluir a agentes internacionales, y cuando las crisis captan suficiente interés internacional –como en el caso de los conflictos entre pastores y agricultores– la capacidad para relacionar distintas habilidades de intervención es fundamental.

En general, el mayor desafío es lograr recurrir a estrategias basadas en la evidencia, para configurar la política, la programación y el desarrollo de la paz local, así como la prevención de conflictos, de manera reflexiva. Dados los recursos temporales necesarios para abordar las causas que subyacen a los conflictos, para colaborar con los agentes en los asuntos que quieran, y teniendo en cuenta que sus intereses pueden mediarse, de hecho, dentro de unos parámetros legales, las expectativas más asentadas o habituales también deben gestionarse con precaución.

“Para consolidar la paz, es necesario que haya dedicación y esfuerzo, y un conocimiento de base antropológica de las sociedades donde se desarrolla cada conflicto, así como una conexión de las distintas escalas de intervención”

Si la sabiduría autóctona y los agentes locales impulsan la consolidación de la paz local y la prevención de conflictos en colaboración con colaboradores nacionales, regionales e internacionales, habrá oportunidades para diseñar medidas de paz sostenibles y eficaces en las zonas fronterizas de esos países. El protocolo de Malabo o la Carta Africana sobre Valores y Principios de Descentralización, Gobernanza y Desarrollo Locales –que, como se ha dicho, proporcionan una base sólida para la descentralización como incentivo para el desarrollo local, y que brindan posibilidades para promover la paz local– todavía se enfrentan a problemas de ratificación e implementación.