Potencias normativas cambiantes: como el ascenso de China transformó Europa

El ascenso de China desde 1978 no sólo ha hecho que el equilibrio de poder mundial se pueda medir en términos económicos y de seguridad, sino también en términos de su competencia para definir lo que es normal en la economía política mundial. Dicho de otra manera, para comprender el papel de la China Global hoy, no es suficiente con proporcionar datos sobre su crecimiento económico, la inversión en el extranjero o el aumento de sus fuerzas armadas, elementos que ilustran la reducción de la brecha entre Pekín y Occidente. La forma en que China “amplía el universo de aquello que se puede pensar, nombrarse y aceptar como legítimo” en la escena mundial [1]1 — Anastas Vangeli, “Global China and Symbolic Power: The Case of 16+1 Cooperation”, Journal of Contemporary China, 2018. Disponible en línea. , pluralizando y diversificando eficazmente, así, el paisaje ideológico global, es un aspecto adicional y particularmente relevante del ascenso de este país que a menudo se pasa por alto o no se identifica correctamente.

Históricamente, Europa, junto con los EE.UU., ha asumido el fomento de normas y valores democráticos liberales como su objetivo global central. En una demostración de triunfalismo prematuro a finales de los años ochenta, Francis Fukuyama escribió sobre el fin de la historia, una idea que interiorizaron el establishment político e intelectual de ambos lados del Atlántico después de la Guerra Fría. Aun así, una serie de acontecimientos imprevistos desde entonces (con el ascenso de China entre los más relevantes) han contribuido a la aparición de una constelación global compleja y abierta que contiene ideas y planes normativos divergentes, e incluso contrarios, sobre el desarrollo sociopolítico y económico

Por lo tanto, es imposible discutir la evolución del paisaje ideológico global sin tener en cuenta el insólito papel de China. El ascenso de China se percibe cada vez más como el símbolo de un modelo alternativo y no occidental de desarrollo económico dirigido por el Estado asociado a un sistema unipartidista. Su proactividad mundial y el desarrollo de vínculos significativos con países de todo el mundo contribuyen a la difusión de sus principios desarrollistas y de su filosofía de gobernanza. Y todavía es más significativo, tal como se argumenta aquí, que la adaptación de los actores occidentales a un mundo cambiante donde China juega un papel cada vez más central ha ido acompañada de introspección y reflexión, y ha redefinido la manera en que los partidarios del guion liberal piensan no sólo en China, sino también en ellos mismos y su posición en el mundo.

Este artículo estudia la intersección de los dos procesos: como China se ha convertido en una potencia normativa y como ha respondido Europa. Profundiza en el papel de actores y redes de expertos (es decir, think tanks) y reflexiona sobre las implicaciones políticas del significativo cambio de actitud en Europa con respecto de la China Global.

La China Global y su poder normativo

Las normas tienen una importancia primordial en la identidad y el papel de Europa en la política mundial. Mediante la promoción de planes normativos de cómo se tendrían que gobernar los estados y desarrollar los mercados, con una naturaleza percibida como universal, la UE ha buscado modelarse a sí misma, a sus vecinos y al mundo. China ha sido uno de los objetivos de los esfuerzos del poder normativo europeo. Además de potenciar los intereses comerciales, a lo largo de décadas de compromiso, la UE también ha intentado animar a China a adoptar valores y principios más liberales. No obstante, en su afán de transformar este país, los esfuerzos del poder normativo de la UE no han alcanzado los objetivos deseados.

En el proceso de convertirse en una potencia mundial, China ha sido una ávida aprendiz de ejemplos de todo el mundo y ha satisfecho a medias algunas de las reclamaciones de los actores externos. Por ejemplo, China llevó a cabo reformas de mercado importantes que facilitaron su adhesión al OMC y que fueron bien recibidas por la UE. No obstante, China siempre ha trazado una separación clara en que vela por los principios de idiosincrasia y autenticidad propios de su trayectoria de desarrollo y se resiste a las presiones externas de reforma, en particular a los intentos de la UE de integrar sus valores mediante el diálogo [2]2 — Max Roger Taylor, “Assessing the Practical Implementation of the EU’s Values in EU–China Dialogues”, Asia Europe Journal, 6 de marzo de 2021. Disponible en línea. . Con Xi Jinping, China ha fortalecido tanto el gobierno del partido como su modelo capitalista de estado, así como el nexo entre los dos, cosa que provocó la aparición del “Partido Comunista Chino, S. A.” [3]3 — Jude Blanchette, “From ‘China Inc.’ to ‘CCP Inc.’: A New Paradigm for Chinese State Capitalism”, China Leadership Monitor. Núm. 66, 2020. Disponible en línea. . También ha demostrado una oposición especialmente firme a la importación de ideas potencialmente peligrosas de Occidente, ya que la pureza ideológica ha vuelto al primer plano de la labor del partido.

A medida que China se abre camino y vela por la santidad de su modelo idiosincrático de desarrollo, sus éxitos económicos y tecnológicos, entre otros, han provocado admiración en el extranjero. A su vez, en los debates mundiales aparecieron conceptos como el “modelo chino” de desarrollo y el “Consenso de Pekín” como alternativa al Consenso de Washington. Estas tendencias se aceleraron ya que, después de la crisis financiera global (CFG), China abandonó la “estrategia de pasar desapercibida” asociada a las primeras etapas de la reforma y apertura china. Con la UE y Estados Unidos sumidos en problemas estructurales que perduran hasta la actualidad, China superó la CFG relativamente bien y asumió un papel proactivo, principalmente como socio del Sur Global.

Con la creación de foros de cooperación internacional liderados por China, era inevitable que los responsables políticos chinos se convirtieran en empresarios de ideas. Han evitado con cautela desafiar abiertamente el orden mundial, pero han visto con buenos ojos y han aprovechado la pluralización de los debates mundiales sobre los planes normativos

Durante la década de 2010, China intensificó su proactividad global creando instituciones como el Banco Asiático de Inversión en Infraestructuras y poniendo en marcha la Iniciativa del Cinturón y Ruta de la Seda, un proyecto para la integración económica transregional. Así, China se ha convertido en un actor proactivo en Europa y en la vecindad europea, sobre todo mediante el lanzamiento de la iniciativa 17 + 1 de cooperación con los países de la Europa central y oriental (PECO), uno de los medios para implementar la Iniciativa del Cinturón y Ruta de la Seda

Con la creación de foros de cooperación internacional liderados por China, era inevitable que los responsables políticos chinos se convirtieran en empresarios de ideas. Han evitado con cautela desafiar abiertamente el orden mundial, pero han visto con buenos ojos y han aprovechado la pluralización de los debates mundiales sobre los planes normativos. A medida que han creado alianzas y (casi)instituciones, también han empezado a hablar de la sabiduría china y de las soluciones chinas a problemas políticos comunes. La pandemia de la Covid-19 ha incrementado esta tendencia, ya que los diplomáticos chinos promovieron la idea de que la lucha contra el virus al estilo chino era la mejor solución. No será extraño que, en el mundo postpandémico, China asuma cada vez más el papel de un poder normativo y difusor de ideas políticas.

El cambio en el equilibrio del poder normativo

La resistencia del gobierno del Partido Comunista y su objetivo de conseguir una política exterior cada vez más ambiciosa provocaron una inversión significativa de roles en la relación entre Europa y China: cada vez más, China marca las pautas, mientras que Europa se ajusta y/o responde. El cambio de dinámica entre los dos, sin embargo, no es sólo el resultado del ascenso de China, sino también de las carencias de la UE. La CFG, la crisis migratoria y el auge del populismo, que provocaron la salida del Reino Unido de la Unión, hicieron que la UE pareciera cerrada en sí misma y poco convincente a la hora de proyectar su poder normativo. La UE ha luchado por defender sus principios, como se ve claramente en el caso del auge del iliberalismo en Hungría y en Polonia, y en el extranjero tal como queda patente en toda su vecindad y en la zona de ampliación de los Balcanes. Pero, cada vez más a menudo, hablar de normas y valores europeos provoca una respuesta cínica. Comparada con una Unión debilitada, China parece un actor global mucho más determinado, orientado al futuro y optimista.

Este cambio en el equilibrio del poder normativo se ha visto afectado todavía más por el cambio del papel de EE.UU. en el mundo. Durante la presidencia de Trump (2017-2020), los EE.UU. han debilitado las bases del orden liberal que una vez edificaron. Sometidas a una serie de crisis y divisiones internas, las élites norteamericanas han culpado a China de buena parte de sus problemas y han empezado a abordar esta cuestión de manera agresiva. Al mismo tiempo, no obstante, este enfoque nacionalista ha distanciado a los socios mundiales de EE.UU. y también ha provocado incertidumbre hacia la Asociación Transatlántica. Eso ha estimulado unas condiciones cada vez más favorables para que el poder normativo de China prospere: la retórica “America First” de Trump se enfrenta al objetivo de Xi de construir una “comunidad de futuro compartido” global. Las divergentes lógicas normativas de China, la UE y Estados Unidos tienen una importancia primordial para el resto de la humanidad. Vista la importancia de cada uno de los diferentes actores, lo que está en juego es la visión de la globalización, y la configuración del orden político y económico global.

El papel de los ‘think tanks’ y las comunidades epistémicas

Las dinámicas de los paisajes ideológicos globales y los flujos de poder normativo se pueden ilustrar con claridad observando la tarea y la interacción de los think tanks. Los think tanks operan en la intersección entre la producción de conocimiento y la política, y ayudan a dar forma y difundir ideas a través de diferentes áreas y de las fronteras nacionales. Aunque están exentos de las reglas rigurosas que rigen la publicación académica y no forman parte del proceso político de toma de decisiones, los think tanks influyen tanto en los discursos académicos como en los políticos; y aunque no forman parte de los medios de comunicación, también afectan a la opinión pública.

Los think tanks han sido una parte importante de la estrategia proactiva mundial de China y se les ha confiado tanto la tarea de proporcionar contenido en marcos generalmente vagos (como el del Cinturón y Ruta de la Seda) como la de llamar la atención de sus homólogos en todo el mundo, incluidos en Europa. Además de establecer vínculos con expertos de todo el mundo, los think tanks chinos también han establecido redes de expertos transnacionales. En Europa, han creado redes principalmente en el marco del 17 + 1. Estos esfuerzos ayudaron a crear un contexto propicio para la difusión normativa y la integración de ideas asociadas con la experiencia china de desarrollo. Sin embargo, estos procesos han tenido un impacto limitado, especialmente a causa de un contexto geopolítico cambiante y por la contramovilización de actores más influyentes en zonas donde se ha introducido China [4]4 — Anastas Vangeli, “Diffusion of Ideas in the Era of the Belt and Road: Insights from China–CEE Think Tank Cooperation”, Asia Europe Journal, 17, núm. 4, 1 de diciembre de 2019. Disponible en línea. . Las tendencias que han limitado los flujos normativos de China en Europa han inspirado, en general, un cambio en la opinión de todo el continente.

Este proceso está bien plasmado por Rogelja y Tsimonis, que se centran en el papel y el impacto de los think tanks dominantes de Europa (principalmente de Europa occidental) en la configuración del discurso autoritario que pronuncia Europa respecto de China [5]5 — Igor Rogelja y Konstantinos Tsimonis, “Narrating the China Threat: Securitising Chinese Economic Presence in Europe”, The Chinese Journal of International Politics, 13, núm. 1, 1 de marzo de 2020: 103–33. Disponible en línea. . Estos think tanks han participado en un proceso para tildar la presencia económica china en Europa de amenaza para la seguridad nacional que se basa en tres pilares: en primer lugar, la concepción errónea de China como un monolito, pasando por alto la multitud de actores chinos implicados en las relaciones con Europa, sin olvidar la intervención de actores europeos; en segundo lugar, la exageración de los desacuerdos intraeuropeos con China, su atribución errónea a la supuesta estrategia china de “dividir y vencer”, y pasar por alto que el desacuerdo es una parte necesaria de la política europea; y, en tercer lugar, estereotipización y alterización de las instituciones chinas, los ciudadanos chinos y los europeos que tengan algún vínculo con China [6]6 — Igor Rogelja y Konstantinos Tsimonis, “Narrating the China Threat: Securitising Chinese Economic Presence in Europe”, The Chinese Journal of International Politics, 13, núm. 1, 1 de marzo de 2020: 103–33. Disponible en línea. . Estas prácticas no siguen la racionalidad normativa liberal.

Los think tanks europeos no han estado solos en este proceso de reproducir la percepción de China como una amenaza. De hecho, se han limitado a seguir un camino que ya iniciaron los think tanks clave de EE.UU., que han incriminado a China con mucha más hostilidad. Aunque los think tanks y las fundaciones de Estados Unidos han estado modelando en gran medida las tendencias del debate en inglés sobre China, han influenciado todavía más el programa de los think tanks europeos mediante colaboraciones y promoviendo proyectos de investigación.

Cada vez más, los think tanks europeos dominantes consideran a China una amenaza para el conjunto de valores liberales que son el puntal del proyecto europeo

El efecto acumulativo de estos procesos ha sido la aparición de un debate bastante intenso y prolífico sobre China entre los think tanks europeos. Aunque algunos de estos han colaborado activamente con sus homólogos chinos y han promovido una estrategia más cooperativa hacia China, los think tanks europeos dominantes consideran a China cada vez más una amenaza para el conjunto de valores liberales que son el puntal del proyecto europeo, y reivindican una respuesta dura que, de la misma manera que el discurso sobre la seguridad, no está arraigada necesariamente en estos mismos valores.

Respuesta europea y ramificaciones

El cambio de discurso visible en los think tanks también se ha manifestado en el ámbito de la elaboración de políticas. El cambio en Europa no ha sido tan drástico como en EE.UU., donde se ha tildado China, igual que a Rusia, de amenaza para la seguridad [7]7 — Donald J. Trump, “National Security Strategy of the United States of America”. Oficina Ejecutiva del Presidente de los Estados Unidos, 2017. Disponible en línea. . Sin embargo, Europa se ha mostrado más dura y ha cambiado su retórica y sus prácticas. Aunque antes China se consideraba un socio-competidor, según la perspectiva estratégica UE-China del 2019, ahora la UE también reconoce divergencias normativas y considera que China es un “rival sistémico” [8]8 — Contribución de la Comisión Europea y el AR/VP en el Consejo Europeo, “EU-China – A Strategic Outlook”, marzo de 2019. Disponible en línea. .

En los últimos años, China ha escalado posiciones rápidamente en la agenda política de Bruselas y de las capitales europeas. Iniciativas como la del Cinturón y Ruta de la Seda y 17 + 1, que habían recibido muy poca atención en sus inicios, con el paso del tiempo han empezado a ser percibidas como grandes retos económicos y normativos para la Unión. Los responsables políticos europeos se han mostrado cada vez más frustrados y preocupados por el capitalismo de estado de China, pero también por la falta de reciprocidad en el comercio y la inversión, y han convertido esto último en el plato fuerte de las relaciones con Pekín. El autoritarismo resistente de China, y en particular las represiones contra las minorías en Xinjiang y los opositores políticos en Hong Kong, han provocado que se tema por los derechos humanos y las libertades.

Aunque las preocupaciones políticas se encuentran principalmente dentro del perfil normativo que la UE ha establecido a lo largo de los años, los movimientos en el campo de la competencia geoeconómica han demostrado la posibilidad de una bifurcación normativa. Los flujos de capital chino hacia Europa han despertado temores relacionados con la seguridad, como que China pueda adquirir recursos estratégicos, pero también que China esté presionando para conseguir el liderazgo mundial en tecnología e innovación. La respuesta ha sido iniciar un mecanismo de control de inversiones en la UE en 2019 (en vigor desde finales de 2020), cosa que se ha considerado un desvío necesario del enfoque liberal de la UE con el fin de poder mantener la Unión abierta a las inversiones extranjeras [9]9 — Mathieu Duchâtel, “China Trends #5 – Living with the EU’s Investment Screening”. Institut Montaigne (blog), 4 de junio de 2020. Disponible en línea. . Europa también ha cedido a la presión de Estados Unidos para restringir a los operadores chinos de la construcción de redes de telecomunicaciones 5G. El caso del 5G es bastante ilustrativo del cambio normativo a la Unión: en 2015, la UE y China habían firmado una “asociación clave” con respecto de la tecnología 5G para aprovechar las oportunidades económicas [10]10 — “The EU and China signed a key partnership on 5G, our tomorrow’s communication networks”. Nota de prensa, Comisión Europea, 28 de septiembre de 2015. Disponible en línea. ; no obstante, a partir de 2020, el 5G se miraba cada vez más desde una perspectiva de seguridad que de negocio.

Además de medidas defensivas, Europa también adoptó una estrategia económica más activa, abierta al hecho que las instituciones estatales (o supranacionales) tuvieran un papel más relevante en la economía. Se han aceptado excepciones en el rígido plan liberal con la finalidad de competir con China. Se ha recuperado un debate sobre política industrial con alusiones al nacionalismo económico y propuestas para que los estados escojan sus prioridades y se provean de grandes subvenciones. En parte, este debate se ha inspirado en la idea de que China es un ejemplo a seguir con respecto de la política industrial [11]11 — Jeromin Zettelmeyer, “The Troubling Rise of Economic Nationalism in the European Union”, Peterson Institute for International Economics (blog), 29 de marzo de 2019. Disponible en línea. . Más allá de sus fronteras, la UE también ha puesto en marcha una estrategia de conectividad UE-Asia para competir con la Iniciativa Cinturón y Ruta de la Seda de la China, aceptando plenamente el desarrollo “físico”, otro caso de cambio insólito en la normativa.

¿Empezará el Acuerdo Integral de Inversión (AII) un nuevo capítulo?

En la última década, la realidad de las relaciones de Europa con China ha cambiado profundamente. Aunque China ha emergido como un desafío enorme, la UE ha respondido a las demandas a favor de una actitud más dura hacia Pekín. No obstante, al mismo tiempo, tal como se ha argumentado más arriba, este hecho ha tenido consecuencias no deseadas para la UE como actor normativo, cuya estrategia global se define cada vez más por las “excepciones necesarias” y un alejamiento realista de su plan liberal. A causa de su fracaso a la hora de intentar cambiar a China, la UE ha cambiado el trato que proporciona a este país, pero en este proceso la Unión también ha experimentado una transformación significativa. Para entender la naturaleza y el alcance de esta transformación, tendríamos que responder a la pregunta de hasta qué punto los cambios normativos que se han producido en la UE como respuesta a la percepción de China como una amenaza sólo afectan las relaciones de Europa con China y, por lo tanto, son cambios extraordinarios, y hasta qué punto indican una transformación más profunda y duradera que cambia la identidad, la visión y los objetivos de Europa en la escena mundial, así como una posible suspensión de la lógica liberal más allá de las relaciones UE-China.

La pandemia de Covid-19 ha intensificado, como en otras áreas, las tendencias en curso. Cuando estalló la pandemia, China era el único actor significativo de la escena mundial que había producido y perseguido activamente una visión global. La consolidación relativamente rápida del estado después del fracaso inicial en Wuhan hizo que China saliera del confinamiento de manera bastante rápida y que fuera la única economía importante que experimentó un crecimiento positivo a finales del 2020. Al ofrecer un ejemplo impecable en la lucha contra la pandemia, con la distribución de equipos de protección y productos farmacéuticos a todo el mundo y, finalmente, con la producción y la distribución mundial de varias vacunas contra el virus, China se ha convertido en uno de los actores principales en la lucha mundial contra la Covid-19. Y mientras Estados Unidos, después de un desastroso primer año de pandemia, ha conseguido una campaña de vacunación bastante rápida que promete una recuperación económica en forma de V, los problemas internos de la UE han frenado todavía más sus esfuerzos por gestionar la pandemia con éxito, con una recuperación todavía incierta.

A pesar de ser significativamente menos beligerantes que la administración Trump en Estados Unidos, Europa también criticó con dureza el tratamiento de los primeros brotes en China, y en particular el afán de este país por liderar la respuesta a la pandemia mundial. No obstante, aunque las relaciones se fueron tensando a lo largo de 2020, a finales de año se produjo un avance significativo e inesperado: teóricamente, la UE y China finalizaron las conversaciones sobre el Acuerdo Integral de Inversión (AII), que se había ido negociando durante años sin éxito.

Debido a su fracaso a la hora de intentar cambiar China, la UE ha cambiado el trato que proporciona a este país, pero en este proceso la Unión también ha experimentado una transformación significativa como actor normativo

Algunos han considerado la tregua comercial una consecuencia de la lógica geopolítica de la UE y su objetivo de conseguir autonomía estratégica, es decir, un mensaje para la administración Biden de EE.UU. (teniendo en cuenta que EE.UU. se había opuesto mucho al Acuerdo). Otros lo han considerado simplemente un triunfo de la industria automovilística alemana, de la cual se pensaba que era quien tenía más oportunidades para llegar a un acuerdo con China. El hecho de que el Acuerdo Integral de Inversión (AII) se separara de las reclamaciones políticas (por ejemplo, sobre derechos humanos) es otro punto de crítica. Sin embargo, oficialmente la UE ha considerado el acuerdo una victoria progresiva para los esfuerzos de su poder normativo, y ha señalado que China nunca había permitido tanto acceso al mercado ni unas condiciones de juego tan equitativas a ningún socio comercial, a la vez que también ha asumido compromisos sustanciales de sostenibilidad y otros ámbitos que la UE considera prioritarios. Y mientras esperamos que el AII se apruebe (cosa que no estará exenta de complicaciones), vemos como de pertinente es la racionalidad normativa para los debates europeos sobre China, y como lo seguirá siendo en el futuro próximo

Referencias

1 —
Anastas Vangeli, “Global China and Symbolic Power: The Case of 16+1 Cooperation”, Journal of Contemporary China, 2018. Disponible en línea.

2 —
Max Roger Taylor, “Assessing the Practical Implementation of the EU’s Values in EU–China Dialogues”, Asia Europe Journal, 6 de marzo de 2021. Disponible en línea.

3 —
Jude Blanchette, “From ‘China Inc.’ to ‘CCP Inc.’: A New Paradigm for Chinese State Capitalism”, China Leadership Monitor. Núm. 66, 2020. Disponible en línea.

4 —
Anastas Vangeli, “Diffusion of Ideas in the Era of the Belt and Road: Insights from China–CEE Think Tank Cooperation”, Asia Europe Journal, 17, núm. 4, 1 de diciembre de 2019. Disponible en línea.

5 —
Igor Rogelja y Konstantinos Tsimonis, “Narrating the China Threat: Securitising Chinese Economic Presence in Europe”, The Chinese Journal of International Politics, 13, núm. 1, 1 de marzo de 2020: 103–33. Disponible en línea.

6 —
Igor Rogelja y Konstantinos Tsimonis, “Narrating the China Threat: Securitising Chinese Economic Presence in Europe”, The Chinese Journal of International Politics, 13, núm. 1, 1 de marzo de 2020: 103–33. Disponible en línea.

7 —
Donald J. Trump, “National Security Strategy of the United States of America”. Oficina Ejecutiva del Presidente de los Estados Unidos, 2017. Disponible en línea.

8 —
Contribución de la Comisión Europea y el AR/VP en el Consejo Europeo, “EU-China – A Strategic Outlook”, marzo de 2019. Disponible en línea.

9 —
Mathieu Duchâtel, “China Trends #5 – Living with the EU’s Investment Screening”. Institut Montaigne (blog), 4 de junio de 2020. Disponible en línea.

10 —
“The EU and China signed a key partnership on 5G, our tomorrow’s communication networks”. Nota de prensa, Comisión Europea, 28 de septiembre de 2015. Disponible en línea.

11 —
Jeromin Zettelmeyer, “The Troubling Rise of Economic Nationalism in the European Union”, Peterson Institute for International Economics (blog), 29 de marzo de 2019. Disponible en línea.