Vías de salida del bloqueo Catalunya-España

Históricamente, no todo conflicto, sea este de la naturaleza que sea, se resuelve. De hecho, la misma historia del catalanismo político está llena de momentos en que la amplia movilización social y cultural no va acompañada de soluciones. A menudo, en todo caso, lo que se produce es que una parte de los protagonistas del conflicto son integrados en el mismo sistema que desafían, y con ellos parte de sus aspiraciones, sin que ello vaya acompañado de una modificación sustancial de la situación anterior.

Así se produjo, por ejemplo, con la amplia campaña de la Solidaritat Catalana de 1906 que languideció con el pacto en torno a la Ley de Administración Local entre la Lliga y el gobierno Maura, pacto que favorecía los intereses del catalanismo conservador frente al republicanismo. Del mismo modo, la participación del catalanismo en la amplia agitación de 1917 para acabar con el régimen de la Restauración borbónica o la campaña por la autonomía de Catalunya de 1918 acabó con la integración de la Lliga de Cambó en el gobierno del Estado. Otras veces, por el contrario, la resolución de los conflictos planteados por el catalanismo han sido portadores de profundas modificaciones institucionales e, incluso de las propias formas del Estado, como sucedió con la proclamación de la Segunda República y la creación del primer modelo autonómico para Catalunya, que fue también el primer modelo de todo el Estado, o con la consecución de la reimplantación de la Generalitat de Catalunya en 1977, previamente a la aprobación de la Constitución española de 1978.

Sin embargo, como se ha dicho, también existe la opción de que no ocurra ningún cambio, ni en términos de integración de una parte de los actores ni en términos de modificación institucional. Fenómeno evidente en casos como el Plan Ibarretxe, iniciado en 2001 y finalizado el 2008 sin ninguna modificación y con un amplio agotamiento social y político. Fenómeno que también puede pasar perfectamente con la experiencia de lo que ha sido el proceso soberanista catalán. Las sociedades, en estos casos, pueden pasar página del conflicto donde se han visto atrapadas –ninguna sociedad, ni aquellas que han producido las revoluciones más profundas, puede sostener indefinidamente una movilización intensa– y dejarlo aparentemente en el pasado hasta que vuelva a rebrotar de nuevo si las condiciones que lo originaron no se han transformado profundamente, ya sea por la acción política o por la modificación estructural de las condiciones que lo originaron.

Pero siendo todo esto cierto, y probablemente esta sea una no-solución tentadora para una parte de los actores implicados en el conflicto, los costes de no solucionar el conflicto son también altos. La sociedad catalana se encuentra en estos momentos políticamente bloqueada y, en la medida que esto es así, también el sistema político y constitucional español, y por lo tanto la propia sociedad española, sufren y sufrirán prolongadamente de este bloqueo y de una fuerte erosión en términos de legitimidad. La solución, en todo caso –más allá de los factores estructurales que explican la pervivencia, presente o latente, de los problemas nacionales en España– depende de dos vectores clave.

Diagnóstico

Situar el origen del conflicto siempre se convierte en una batalla de legitimidades donde “la evidencia” histórica (concepto siempre complejo) se sacrifica en aras de los diversos relatos en pugna. Así podríamos retrotraer la problemática a la Guerra de Sucesión del siglo XVIII en la medida en que España deja de ser un Estado compuesto, aunque en esos momentos en realidad no hay ningún proyecto nacional en disputa, o acercarnos más e ir hacia en el siglo XIX, con la formación del Estado liberal español y la emergencia de varios proyectos nacionales, o, aún más cerca, según los gustos y las posiciones, y nos quedarnos con la era Pujol como espacio de un supuesto adoctrinamiento masivo de la población que explicaría la situación actual. Sin embargo, si lo que queremos es hacer un análisis acotado, el marco no puede ser otro que el del pacto territorial y constitucional de 1978, y el desarrollo y la crisis del Estado autonómico posterior.

El pacto territorial de 1978, desde una lógica constitucionalista cartesiana, presenta enormes contradicciones que en realidad pretenden dar solución política a un país que no tiene nada de cartesiano. En este aspecto, no define un modelo territorial del Estado –la constitución de 1978 no es centralista, ni regionalista ni federalista–, sino la posibilidad de que haya autonomías. Establece en todo caso la posibilidad de un Estado “con autonomías”, más que de un Estado de las autonomías. Sin embargo, esta indefinición inicial acabará convirtiéndose en un modelo territorial general que la Constitución no había establecido, en un proceso de emulación territorial en relación a una solución que originariamente se había pensado para las “nacionalidades” históricas. Asimismo, el pacto territorial del 78 no reconoce la diversidad de naciones, pero sí de las “nacionalidades”, mientras que, más allá de reconocer, se “fundamenta” constitucionalmente en una sola nación: la española. No es así el pacto constitucional lo que fundamenta la nación, tal como se afirmaría en el marco del discurso del “patriotismo constitucional”, impulsado durante la década de los noventa por el PSOE y a partir de la primera década del milenio por el PP, sino que es esta nación la que fundamenta el pacto. Sin embargo, coexistiendo con esta realidad fundamental, el reconocimiento de la existencia de algo llamado nacionalidades implica también la aceptación de que estas tienen un demos propio que elabora, propone y vota los estatutos de autonomía.

El enfrentamiento entre varias lecturas de la constitución territorial se mantendrá en un equilibrio tenso, aunque también creativo, durante la década de los ochenta. Así, en los pactos autonómicos de 1981 entre la UCD y el PSOE, el primer gran pacto del bipartidismo, que dieron lugar a la LOAPA, se pretende una lectura del pacto de 1978 que excluye a parte de las propias fuerzas políticas que hicieron posible la constitución y que busca una homogeneización y control desde el Estado central del proceso autonómico. Pero en este caso el Tribunal Constitucional dará la razón en su sentencia sobre la LOAPA de 1983 a los gobiernos vasco y catalán, definiendo el principio de que los estatutos formaban parte del bloque de constitucionalidad y que por lo tanto no eran subordinables a las leyes orgánicas aprobadas por el Congreso. A partir de ahí se establecerá un equilibrio, a veces precario, entre un Estado central que seguía mostrando su pulsión homogeneizadora y centralizadora mediante el abuso de la declaración de infraestructuras territoriales como de interés nacional, órdenes ministeriales que invadían competencias o la aprobación, a pesar de estar en principio limitadas constitucionalmente, de más de trescientas Leyes Orgánicas que planteaban conflictos competenciales, y la voluntad de las autonomías nacionales de desplegar su autogobierno más allá de una mera lógica descentralizadora del Estado.

Sin embargo, será en el marco del “triunfo” del proyecto modernizador del socialismo gubernamental español, que busca su consumación nacional con los fastos del 1992 y la celebración del V Centenario, que se busca también la clausura del modelo territorial con los nuevos pactos autonómicos entre el PSOE y el PP de 1991. Se acordaba en este caso que todas las comunidades autónomas llegaran al mismo techo competencial homogeneizándolas, sin hacer ninguna referencia a las especificidades de las nacionalidades que eran en todo caso subsumidas bajo el concepto, que incluía también en otras realidades, de comunidades autónomas con “hechos diferenciales”. Hechos diferenciales que difícilmente se podían negar, ya que una comunidad autónoma que no tenía lengua propia no podía tener competencias lingüísticas, de la misma manera que no se podía hacer ver que la disposición adicional primera de la constitución, referida a los territorios forales, no existía. Será en todo caso en esta voluntad homogeneizadora, y en sus contradicciones, donde debemos situar el origen de una nueva dialéctica entre los diversos proyectos nacionales del Estado que está también en el origen de la crisis actual del Estado autonómico.

La paradoja que se dio durante la década de los noventa partía de que el mismo intento homogeneizador, a partir de una lectura unilateral del pacto del 78, del bipartidismo irá acompañado de una pérdida de mayorías absolutas por parte de los grandes partidos españoles. Ahora aquellos mismos que habían excluido voluntariamente los partidos territoriales presentes en el pacto del 78 del desarrollo del modelo autonómico los necesitaban para gobernar. Así si en 1993 fue el PSOE el que tuvo que pactar con los partidos nacionalistas para gobernar, en 1996 le tocó al PP, produciéndose con los acuerdos de investidura, a pesar de la voluntad expresada en los pactos autonómicos del bipartidismo de 1991, una nueva fase de transferencias del Estado central al sistema autonómico. Pero esta no era una dinámica producto de hojas de ruta compartidas entre los grandes partidos españoles y los partidos subestatales, sino que se basaba en la pura correlación de fuerzas de los resultados electorales, inaugurando una dialéctica de acordeón. En esta se pasaba de fases de descentralización a fases de recentralización sin solución de continuidad dependiendo de las mayorías parlamentarias. Esto favoreció un incremento de las tensiones planteadas en términos nacionales entre la nación dominante y las alternativas en disputa.

En este contexto, se produce la Declaración de Barcelona de 1998 donde el BNG, CIU y el PNV, en unas tesis que en parte serían compartidas por el PSC e ICV en Catalunya, critican la no aceptación de la plurinacionalidad por parte del Estado español y se sitúan ya fuera del marco del pacto del 78 al declararlo completamente insuficiente. Sin embargo, cuando se pasa de los principios generales a las medidas concretas que se reclamaban en esta declaración, todavía se vislumbraba la posibilidad de modificaciones que se podían llevar a cabo en el marco del pacto territorial del 78, a partir de una relectura del mismo. Y es precisamente esto lo que planteó el Govern d’Entesa Nacional pel Progrés a Catalunya, en este caso formado por el PSC, ERC e ICV-EUiA, durante el período que va de 2006 a 2010. También en este mismo contexto se producirá un ambicioso programa de renacionalización española con medidas como el Decreto de Humanidades de Esperanza Aguirre de 1997 o la instalación de la bandera de más de 300 metros cuadrados en la Plaza de Colón de Madrid, por poner sólo dos ejemplos, que retraolimentarán la radicalización de las diversas cuestiones nacionales.

Dialécticas nacionalistas

El proceso mediante el que estaban emergiendo de nuevo las dialécticas nacionalistas con el cambio de milenio, erosionando así fuertemente el corazón del Estado autonómico en la medida que en parte se había establecido precisamente para “integrarlas”, se veía favorecido además por las propias dinámicas de la globalización neoliberal. La cuestión de la soberanía se volvía central en este proceso, tanto para los Estados que la estaban perdiendo, como para las poblaciones que la reclamaban, provocando una doble reacción. Por un lado, unos Estados que cada vez cedían más capacidad de decisión autónoma a instancias supranacionales (institucionales o no), reforzaban su discurso nacional como forma de legitimar un poder real cada vez más menguado; por el otro, en aquellos Estados donde había cuestiones nacionales irresueltas latentes, el problema de la soberanía tomó claramente la forma de reivindicación nacional. Todo ello, además, en un momento donde las izquierdas gobernantes, que fueron centrales en muchos casos en la aceptación del modelo de globalización neoliberal, abandonaron los grandes horizontes de esperanza de cambio social y político, dejando el campo abierto al crecimiento de opciones, de derecha o izquierda, que hacían de la construcción nacional y del reclamo de soberanía una de las principales palancas para la preservación de los modelos de vida y del cambio (fenómeno muy evidente, en varios sentidos ideológicos a territorios tan diferenciados como Escocia, el norte de Italia, Catalunya o Gales). Es en este marco donde la cuestión del “derecho a decidir” y la posibilidad de fundar nuevos Estados nación se pone de nuevo en la agenda internacional, con casos como los de Quebec o Escocia, que tendrán una profunda influencia en España.

En este sentido, la crisis del modelo autonómico en Catalunya marca el principio de la crisis del conjunto del sistema territorial. También es así, en la medida que lo que genera el proceso estatutario catalán de 2006 es una relectura global pacto del 78 –aún no una ruptura con el mismo– que, en consonancia con la idea de la “España plural” defendida en los primeros mandatos de José Luís Rodríguez Zapatero, buscaba superar los intentos de homogeneización sobre el conjunto del sistema del nacionalismo español imperante. Pero sobre todo es así porque la sentencia del Tribunal Constitucional de 2010, en contradicción con otras sentencias del mismo Tribunal Constitucional de la década de los ochenta, suponía una –esta vez sí– ruptura del pacto territorial del 78, en lo que se refería a concebir los estatutos como normas paccionadas de rango constitucional (de ahora en adelante quedarían subordinadas a leyes orgánicas aprobadas sólo por el Congreso de diputados).

Será la crisis catalana la que pondrá más claramente en crisis el sistema autonómico y en su cenit, durante los acontecimientos de octubre de 2017, al mismo Estado. Es la crisis central del conjunto de crisis territoriales y de soberanía que vienen desplegándose desde hace dos décadas, de la misma manera que la solución a estas crisis sólo se iniciará cuando se resuelva el epicentro catalán. En este sentido, la crisis catalana es claramente una crisis española. Pero del mismo modo que el epicentro de esta crisis radica en Catalunya, no se agota en ella, no se resuelve sólo con ella como tampoco es posible la resolución aislada del problema catalán. Pretender que la solución de la crisis catalana es tan sólo una cuestión interna de Catalunya –en el “nosaltres sols” que se ha proclamado con tanta fuerza los últimos años– o de pura bilateralidad con el Estado español, sin conectarse al resto de realidades que también expresan esta crisis en el resto del Estado, es un error que comparten en este caso tanto una gran parte del movimiento soberanista catalán como los gobiernos de España que intentan circunscribir la crisis a un problema puramente catalán o, incluso, a un problema entre catalanes.

Soluciones posibles

Uno de los primeros problemas para la resolución del conflicto es la identificación de los actores soberanos del mismo y de sus representantes políticos.

En el primer caso, el propio pacto territorial del 78 ofrece vías de salida en la medida en que el reconocimiento de la existencia de varias “nacionalidades” no se hacía sólo en términos “culturales”, sino también en el campo de la existencia de demos (demoi) diferenciados. Estos se activaban en el procedimiento de propuesta y aprobación de los estatutos vía referendaria –vía exclusiva en este caso por las autonomías que se constituían por el artículo 151–, donde vota sólo el demos de la “nacionalidad”. En este sentido, cualquier acuerdo al conflicto actual deberá ser votado por un demos constituido por el conjunto del pueblo de Catalunya, principio que ya ha aceptado el Gobierno de España en la mesa de diálogo. Al mismo tiempo, esto solucionaría una anomalía: los catalanes son los únicos ciudadanos de todo el Estado que se rigen por un Estatuto que es lo que aprobaron. Así, los actores soberanos implicados en cualquier solución son el pueblo de Catalunya y el conjunto del pueblo español, en este caso representado por el Congreso de diputados o directamente por su demos si la solución requiere también un referéndum de este conjunto.

En el caso de los representantes políticos legitimados para llevar a cabo la negociación, el tema adquiere una mayor complejidad. Las decisiones sobre el estatus jurídico de Catalunya son lo suficientemente trascendentes como para que impliquen al conjunto de la población en toda su pluralidad, tanto en el proceso de deliberación como en el de decisión. Pero esto no puede implicar un acuerdo previo global del conjunto de fuerzas políticas catalanas antes de iniciar cualquier negociación. La representación en el proceso negociador de la parte catalana la deben asumir las mayorías constituidas democráticamente, en el mismo sentido que es así por la parte española, de otro modo cualquier negociación se convertiría en imposible como también lo sería la solución. La apelación a la pluralidad de posiciones, si se hace sinceramente, no puede convertirse en un elemento para deslegitimar las interlocuciones. En este sentido, difícilmente habrá un acuerdo previo en las propuestas por parte del conjunto de fuerzas catalanas, como tampoco lo habrá en el conjunto de fuerzas españolas sobre las propuestas que pueda hacer el Gobierno de España en una mesa de negociación. Estos son los interlocutores políticos principales y no hay posibilidad de implementar por ninguna vía los posibles acuerdos sin que estos interlocutores hayan llegado a un gran acuerdo político previo. Acuerdo que debe ser refrendado por el pueblo de Catalunya y administrado en su implementación por varias posibles vías o por la, más que probable, combinación de las mismas. Propuestas y vías de aplicación básicas si se quiere ir más allá de una retórica de diálogo no acompañada de ninguna sustancia real.

Las propuestas de solución del conflicto que actualmente hay sobre la mesa son tres. La propuesta de reforma constitucional del PSOE, sustanciada en la Declaración de Granada (2013), producida a cambio del abandono del derecho a decidir por parte del PSC, y la de Barcelona (2017). Esta reforma busca básicamente una mayor fijación del sistema autonómico en el cuerpo de la Constitución, tanto respecto del reparto de competencias como de financiación, y un reconocimiento de la pluralidad cultural/nacional del Estado. En segundo lugar, la propuesta presentada en 2016 por Podemos y las confluencias en el documento “Un país para la gente: Bases políticas para un Gobierno estable y con Garantías”, y desarrollada en documentos de negociación posteriores, que buscaba una definición del carácter plurinacional del Estado en un modelo de soberanías compartidas y el reconocimiento en el marco del mismo del derecho a decidir, como expresión de una decisión de soberanía originaria sobre el mismo hecho de compartir un proyecto común. Y finalmente, la tercera sería la de la independencia de Catalunya, habilitada a partir de una decisión del demos catalán, vía referéndum, cuya implementación debería ser negociada, caso de que la respuesta de este demos sobre su independencia fuera afirmativa.

Aplicación de las propuestas

Más allá de la valoración concreta de cada propuesta, que aquí no haremos, la aplicación de un posible acuerdo sobre las mismas, refrendado por el pueblo de Catalunya, tiene tres posibles vías. La primera sería la modificación de leyes orgánicas, como la Ley Orgánica del Poder Judicial, la de financiación, la del Tribunal Constitucional, la de referéndums, etc., y/o la producción de nuevas leyes de este tipo (ley orgánica sobre el plurilingüismo, sobre símbolos, ley de la claridad, etc.), que combinadas con una “mutación constitucional”, es decir una reinterpretación de la Constitución del 78 tal y como defendió Herrero de Miñón –probablemente sólo posible con la reforma del propio Tribunal Constitucional en un sentido plurinacional– produjeran un cambio sustantivo.

Y la tercera sería un proceso constituyente, aceptando que el conjunto de cambios debería llevar a un nuevo momento constituyente que superara las ambivalencias del pacto de 1978 y la propia crisis de legitimidad del sistema actual (empezando por la propia culminación del régimen actual en la monarquía). Hay que decir, finalmente, que no hay probablemente vías unívocas, pues difícilmente se puede iniciar una reforma constitucional sin la modificación previa de leyes orgánicas, de la misma manera que un acuerdo político se puede administrar temporalmente con modificaciones que deben poderse poner en práctica inmediatamente, vía cambios de leyes, y otras, más profundas, que necesitarían más tiempo. Finalmente, el propio proceso constituyente se puede abrir a partir de modificaciones legales (la ley de referendums, por ejemplo) que permitan mostrar la voluntad política de los demoi más allá de los obstáculos y blindajes constitucionales.

Sin embargo, más allá de todo esto, hay un elemento clave en la posibilidad de encontrar salidas al conflicto actual, que es la capacidad real –no jurídica– de transformación del Estado español. Ciertamente éste, desde su naturaleza e ideología absolutamente centralista, establecida ya en su origen como Estado liberal durante el primer tercio del siglo XIX, hasta el Estado de las autonomías ha vivido transformaciones fundamentales. Transformaciones que no son descartables apelando sólo a los elementos de continuidad, por muy sujetas a crítica que puedan ser. Pero también es cierto que esta posibilidad de cambio no se ha verificado en lo que se refiere a su legitimación uninacional. Hay que recordar aquí que, como ya se ha dicho, la propia Constitución de 1978 se “fundamenta” en la preexistencia de la nación española.

En este sentido, es difícil pensar que la fuerza del soberanismo catalán, ni tampoco la fuerza de un solo Gobierno de España, pueda producir cambios sustantivos en este campo en caso de que hubiera voluntad de hacerlo. Sólo la acción combinada de las fuerzas que expresan las diversas crisis territoriales, de soberanías y nacionales que hemos descrito anteriormente puede intentar encarar una tarea de este tipo. Si es así, y esta es la única posibilidad de cambio/solución real, más que probablemente los agentes del diálogo y los acuerdos vayan mucho más allá de Catalunya y del Gobierno del Estado y del Congreso, y sea vía reformista leve –leyes orgánicas– o profunda –reforma constitucional–, probablemente sólo se puede encontrar una vía de solución en un nuevo momento constituyente que necesitaría, además, de una gran audacia política. De hecho, el mismo pacto del 78 sólo fue posible porque un antiguo Secretario General del Movimiento Nacional, llamado Adolfo Suárez, decidió contra todo pronóstico traer a un President en el exilio, Josep Tarradellas, y restaurar una institución republicana, la Generalitat, mucho antes de que se aprobara la Constitución.