Centralització vs. Descentralització contra la COVID-19
Nicola McEwen, Francesco Palermo, Johanna Schnabel, Mireia Grau
Centralització o descentralització: què funciona millor per fer front a la pandèmia? Quina estratègia ha resultat ser més efectiva els últims mesos? Com han reaccionat els sistemes polítics federals davant d’una emergència com la de la COVID-19? Quines bones pràctiques podem aprendre de països federals i descentralitzats? Les relacions intergovernamentals juguen un rol important a l’hora de fer front a aquesta crisi? La COVID-19 provocarà una re-centralització a les federacions i als sistemes polítics descentralitzats? Quin serà l’impacte a llarg termini de la resposta política a la pandèmia en l’àmbit dels models territorials? Què cal fer per millorar la cooperació i donar una millor resposta si es produeix un altre brot?
En un debat virtual organitzat pel Centre d’Estudis de Temes Contemporanis (CETC) i el Consell per a la Diplomàcia Pública de Catalunya (Diplocat), els experts i expertes en organització territorial dels estats Nicola McEwen, Francesco Palermo, Mireia Grau i Johanna Schabel van intercanviar visions sobre aquestes qüestions i van analitzar com han reaccionat el Regne Unit, Itàlia, Alemanya, Suïssa i Espanya davant la crisi del coronavirus. Els ponents van centrar-se en el rol competencial dels territoris, governs regionals i entitats sub-estatals en el context de la COVID-19, i van posar especial èmfasi en la idea de cooperació entre governs centrals i regionals en sistemes polítics de governança multinivell. Tots van coincidir a assenyalar que la crisi del coronavirus ha demostrat que els sistemes polítics són més centralitzats del que a priori semblen sobre paper, i van destacar la importància de la cultura política federal a l’hora d’analitzar la resposta institucional de cada país davant la pandèmia. El politòleg Marc Sanjaume, professor de la Universitat Oberta de Catalunya (UOC), va moderar el debat.
A l’inici, el director del CETC i de la revista IDEES, Pere Almeda, va donar la benvinguda als ponents i al públic virtual, seguit per la Secretària general del Diplocat, Laura Foraster i Lloret, i la Secretària d’Acció Exterior i de la Unió Europea, Elisabet Nebreda, que va destacar que “no hi ha dubte que la crisi del coronavirus ens ha fet viure una situació plena de reptes: l’amenaça als nostres sistemes sanitaris, a l’economia i al sistema de drets i llibertats ha sigut pràcticament inèdita”. En la seva intervenció inicial, Nebreda va comparar la situació amb la COVID-19 entre Canadà, amb un “bagatge federal molt fort”, i Espanya, on “el sistema de les autonomies no està tan consolidat”. “Espanya ha declarat l’estat d’alarma retirant les competències a les comunitats autònomes”, va destacar.
El cas del Regne Unit i el sistema de ‘devolution’
Nicola McEwen, professora de política territorial de la Universitat d’Edimburg i codirectora del Centre on Constitutional Change, va analitzar la situació a Angalterra i a Escòcia i va explicar que “la peculiar naturalesa del sistema de governança multinivell al Regne Unit, amb el sistema de devolution a Escòcia, Gal·les i Irlanda del Nord, ha donat forma a la resposta a la COVID-19″. McEwen va afirmar que la coordinació en les respostes polítiques ha anat variant al llarg de l’evolució cronològica de la pandèmia. Durant el confinament més estricte, que va definir com a fase 1, la cooperació intergovernamental va ser forta, en gran mesura a causa del fet que les polítiques es basaven en evidències científiques. Però durant la flexibilització del tancament –fase 2, en la qual ens trobem actualment–, cada administració està prenent decisions lleugerament diferents en moments diferents, i s’ha deixat de banda l’enfocament col·laboratiu.
Segons McEwen, aquesta tendència s’agreujarà durant la recuperació econòmica (fase 3), ja que és on es produiran les grans diferències polítiques. McEwen també va assenyalar que la uniformitat i la centralització no són la mateixa cosa, i que una autoritat centralitzada no és necessàriament la més efectiva, especialment en un estat multinivell, on no és sostenible. Pel que fa a la cooperació, va argumentar que és un mecanisme que no necessàriament ha d’alentir les coses. També va assegurar que el Regne Unit té una manca de cultura política federal, especialment Anglaterra en relació amb el sistema de devolution.
Itàlia i la manca de relacions intergovernamentals formals
Francesco Palermo, professor de Dret Constitucional Comparat a la Universitat de Verona i director de l’Institute for Comparative Federalism (EURAC), va coincidir amb la descripció de la professora McEwen de l’evolució de la cooperació entre governs, un model que també és aplicable al cas d’Itàlia, i va explicar els conflictes específics que han sorgit entre els governs regionals i centrals del seu país. El model territorial de l’estat italià és fortament asimètric i, de la mateixa manera que passa amb el model espanyol, és un sistema molt més centralitzat del que en teoria sembla. El fet que a les regions se’ls atorgués molt poc marge per actuar durant la primera fase de la pandèmia va fer augmentar les tensions en el moment en què les mesures imposades pel govern central van començar a relaxar-se, perquè els governs regionals volien més competències.
El problema, segons Palermo, es pot atribuir al fet que les relacions intergovernamentals no estan definides institucionalment i, de fet, actualment estan regulades per mecanismes informals. El debat sobre si cal aprofundir o no en el federalisme es troba ara en el seu punt àlgid a Itàlia, però segons Palermo està clar que cal una millor resposta i uns millors instruments per tal de garantir una bona coordinació entre les regions, que és essencialment del que va el federalisme. Pel que fa a la Unió Europea i a la seva resposta a la pandèmia, el professor va argumentar que “les expectatives sobre la UE es plantegen erròniament, ja que no és la institució que té la capacitat de respondre més ràpidament”.
Els casos d’Alemanya i Suïssa
Johanna Schnabel, professora de Política Comparada a la Universitat de Kent i assistent editorial de la revista acadèmica Swiss Political Science Review, es va centrar principalment en l’organització territorial d’Alemanya i Suïssa, dos exemples paradigmàtics de federalisme. Segons Schnabel, en aquesta crisi “s’està veient un fort grau de descentralització a Alemanya i, sorprenentment, un alt nivell de centralització a Suïssa”. Durant la pandèmia, en el cas alemany el grau de cooperació entre els governs regionals i el govern federal ha estat alt, i els Ländern fins i tot han pres iniciatives abans de coordinar-se amb el govern federal.
A Suïssa, en canvi, s’ha experimentat un insòlit grau de centralització, ja que la cooperació s’ha limitat a la implementació de les mesures i els cantons no han tingut tanta autonomia com els Länder alemanys. No obstant això, durant la relaxació de les restriccions el govern federal està retornant progressivament els poders a les administracions regionals. Schnabel també va comentar que la dicotomia entre descentralització o centralització no és la que hauríem de tenir en compte a l’hora de parlar de federalisme o de política territorial, ja que totes dues estratègies poden tenir avantatges i desavantatges. Més aviat, el que s’hauria de prioritzar és la coordinació; en aquest sentit, la ponent va posar èmfasi en el paper crucial dels consells intergovernamentals i les mesures i regulacions que ajuden a fomentar-los.
Espanya: una aproximació hipercentralitzada
Mireia Grau, cap de l’Àrea de Recerca de l’Institut d’Estudis de l’Autogovern (IEA) de la Generalitat de Catalunya, va parlar de l’enfocament hipercentralitzat amb el qual el govern espanyol ha fet front a la pandèmia i va posar de relleu la facilitat amb què s’ha centralitzat sobtadament l’acció governamental a Espanya. La pandèmia, segons Grau, “ha fet visible el sistema espanyol hipercentralitzat” i ha posat de manifest un buit en l’àmbit intergovernamental, demostrant que no hi ha la tendència de decidir de manera conjunta i que les comunitats autònomes no tenen accés a la presa de decisions de l’Estat.
Grau va afirmar que el procés de negociació i cooperació es va iniciar en algun moment dins de la política de partits, però des de l’àmbit institucional no hi havia lloc per a una negociació de regles compartides, fet que demostra que deixar de banda les autonomies no era una elecció institucional, sinó l’única cosa que s’hauria pogut fer. L’experta va argumentar la necessitat de disposar de mecanismes institucionals que assegurin la cooperació, sobretot després de les lliçons apreses en la gestió de la COVID-19. “Tots els països haurien d’aprendre del fracàs de coordinació entre els diferents nivells de govern durant aquesta crisi”. Respecte la Unió Europea, va assenyalar que la pandèmia ha demostrat que el poder real és dels estats i no de les institucions europees supranacionals.
Nicola McEwen
Nicola McEwen és professora de política territorial a la Universitat d’Edimburg i codirectora del Centre on Constitutional Change. Ha publicat àmpliament en els àmbits de la política territorial, el nacionalisme i la governança multinivell, i participa activament en la difusió del debat dins de la comunitat política, amb una àmplia experiència en l’anàlisi i l'assessorament a governs i comissions parlamentàries i consultoria. És investigadora del projecte The UK in a Changing Europe, en el marc del think tank Economic and Social Research Council (ESRC). Ha investigat sobre el repartiment de competències i les implicacions per al sistema britànic de la devolution, i actualment la seva recerca està focalitzada en les relacions intergovernamentals en l'àmbit de les negociacions entre el Regne Unit i la UE, les futures negociacions comercials i el desenvolupament del mercat intern del Regne Unit i les implicacions del Brexit per al futur de la Unió.
Francesco Palermo
Francesco Palermo és professor de Dret Constitucional Comparat a la Universitat de Verona i director de l’Institute for Comparative Federalism (EURAC). Les seves àrees principals de recerca són el Dret Constitucional comparat italià i europeu, el federalisme i el regionalisme, els prolemes de les minories, la integració europea i la transició constitucional de l'Europa central, oriental i del sud-est. Llicenciat en Dret per la Universitat de Trento, és Doctor en Dret Constitucional Comparat per la Universitat d’Innsbruck. Ha escrit diversos articles i publicacions, i és columnista habitual del diari italià Alto Adige. És membre del Comitè Científic de l'Agència de Drets Fonamentals de la Unió Europea i durant el període 2014-2016 va ser president del comitè consultiu del conveni marc per a la protecció de les minories nacionals del Consell d’Europa.
Johanna Schnabel
Johanna Schnabel és professora de Política Comparada a la Universitat de Kent i investigadora de l'School of Politics and International Relations de la mateixa universitat. Autora de diversos articles i publicacions, té un doctorat per la Universitat de Lausana i és assistent editorial de la revista acadèmica Swiss Political Science Review. Recentment ha publicat el llibre Managing Interdependencies in Federal Systems: Intergovernmental Councils and the Making of Public Policy (2020). El seu projecte postdoctoral, finançat per l'Acadèmia Britànica, examina l'efecte centralitzador de les subvencions federals condicionals a Austràlia, Canadà i els Estats Units, identificades com un dels principals instruments a través dels quals els governs federals centralitzen el poder.
Mireia Grau
Mireia Grau Creus és cap de l’Àrea de Recerca de l’Institut d’Estudis de l’Autogovern (IEA) de la Generalitat de Catalunya. Durant el període 2005-2016, va ser responsable d'investigació de l'Institut d'Estudis Autonòmics. Ha exercit de professora de Ciències Polítiques i de l'Administració a la Universitat de Múrcia i va ser professora visitant a la Universitat KU Leuven de Bèlgica, on va impartir l'assignatura “Comparative Public Policy” dins del Màster sobre polítiques europees. És Doctora en Ciències Polítiques i Socials per l’European University Institute de Florència i té un diploma d'estudis polítics per l'Institut d’Études Politiques de Grenoble de la Universitat Pierre Mendès.
